Совершенствование института УЭО

ДОКЛАД

Директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Д.В. Некрасова

На тему: «Совершенствование института уполномоченного экономического оператора с учетом национального опыта в контексте формирования Евразийского экономического союза»

(5-я Международная научно-практическая конференция «От Таможенного союза к  Евразийскому экономическому союзу: современность и перспективы», Минск 19 сентября 2014г.).

Уважаемые участники международной конференции!

 

СЛАЙДЫ

Слайд 1

При растущих объемах международной торговли скорость и предсказуемость при перемещении товаров через таможенную границу имеют определяющее значение для обеспечения конкурентоспособности товаров. Существующие таможенные технологии требуют совершенствования, прежние механизмы контроля являются обременительными для участников ВЭД и самих таможенных органов. Инициативы Всемирной торговой организации, связанные с принятием Соглашения об упрощении процедур торговли, в большей своей части посвящены таможенным вопросам, отражают центральное место таможни в обеспечении содействия торговли.

Особое внимание, уделенное таможенным операциям Всемирным банком в рейтинге Doing business по показателю «Международная торговля», требует от таможенных органов проведения мероприятий, направленных на сокращение времени совершения таможенных операций и требуемых документов. Потому больше внимания в таможенном администрировании уделяется электронным технологиям, системе управления рисками (СУР), таможенному контролю после выпуска товаров и институту уполномоченных экономических операторов (УЭО).

В комплексе вышеназванные инструменты позволяют таможенным органам гармонизировать выполнение всех возложенных на них функций, в том числе фискальной, обеспечение безопасности и содействие торговле. Сохранению баланса между эффективностью таможенного контроля и содействием торговле способствуют надежные участники ВЭД в лице УЭО. УЭО это партнеры таможни, которые должны получать ощутимые выгоды в форме ускорения таможенных операций, прямых контактов с таможней в обмен на следование жестким требованиям и проведению надлежащей работы по созданию эффективной системы самоконтроля своей деятельности, предотвращающих несоблюдение законодательства.

Развитые таможенные администрации активно стимулируют участников ВЭД к получению статуса УЭО, осознавая, что помимо самих участников ВЭД в этом заинтересованы, прежде всего, сами таможенные органы.

 Слайд 2.

УЭО является международным стандартом и инструментом содействия и упрощения международной торговли, поэтому в условиях интегрированности экономик отдельных стран в мировую экономику использование передовых стандартов и практики в этой области является объективной необходимостью. Конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская Конвенция), к положениям которой в разной степени присоединились все государства – члены Таможенного союза (ТС), предусмотрены специальные процедуры для уполномоченных лиц (переходный стандарт 3.32).

В Рамочных стандартах безопасности Всемирной таможенной организации (ВТамО), в качестве одной из «опор» выделяются  партнерские взаимоотношения между таможенными органами и предпринимательским сообществом.

Основнойакцент в рамках данной «опоры» делается на определении тех компаний, которые обеспечивают высокую степень гарантий безопасности цепи поставок товаров, которым делегируются определенные полномочия – УЭО. Соглашение ВТО об упрощении процедур торговли устанавливает определенные минимальные требования к упрощениям для УЭО и рекомендует проводить переговоры о взаимном признании УЭО. При этом определённая схожесть программ УЭО делает перспективными переговоры о взаимном признании УЭО.

Департаментом проведен анализ опыта функционирования института УЭО в зарубежных странах, прежде всего ЕС, Китая, Южной Кореи, США, Канады и других стран АТЭС. По целому ряду аспектов, таких как круг лиц, задействованных в программе УЭО, перечень условий и упрощений, сложившаяся практика в ТС не в должной мере соответствует положениям рамочных стандартов ВТамО, отличается от практики стран АТЭС (Южной Кореи, США, Канады), ЕС и Китая.

 Слайд 3

Вернемся к нашей практике реализации института УЭО. Началом внедрению данного стандарта в государствах-членах ТС послужило вступление в силу в июле 2010 года ТК ТС. Правовое регулирование института УЭО в ТС осуществляется на наднациональном и национальном уровнях.

ТК ТС вопросу УЭО посвящено 4 статьи (38 – 41). Фактически на уровне ТК ТС перечислены основные специальные упрощения, предоставляемые УЭО, и минимальные условия для предоставления такого статуса. Дополнительные преимущества для УЭО заложены в статье 217 ТК ТС.

При этом в ТК ТС заложены и ограничения в возможности использования данного статуса. Это и территориальное ограничение для УЭО (одним государством – членом ТС) и ограничение перечня лиц, которые вправе пользоваться специальными упрощениями (декларанты), и наличие перечня товаров, в отношении которых не могут использоваться специальные упрощения (невозможность применения специальных упрощений в отношении подакцизных и иных товаров, подлежащих маркировке).

Содержание вышеуказанных статей ТК ТС и два решения КТС (18.06.2010 № 323 и № 09.12.2011 № 872) формирует наднациональную правовую базу.

Важная роль в регулировании данного вопроса в настоящее время принадлежит законодательству государств-членов ТС.

 Слайд 4.

На сегодня можно констатировать о практической реализации и востребованности института УЭО в государствах-членах ТС. Вместе с тем количество УЭО в государствах-членах ТС многократно отстает от аналогичных показателей Европы, Юго-Восточной Азии, Китая, США, Канады. Так, самый большой показатель для государств-членов ТС у Республики Беларусь – более 330 УЭО, тогда как, для примера, в Китае – почти 3000 УЭО, Голландии – около 1400 УЭО, США – более 10000 участников программы С-ТРAT (аналог УЭО). И здесь может быть дело не в количестве УЭО (они составляют не более процента от всех участников ВЭД), а в доле товаров, перемещаемых ими, которая в ЕС составляет около 50 %, Китае – более 27 %.

Современные реалии требуют более прогрессивного подхода в развитии данного института в государствах-членах ТС с учетом наработанной практики и передовых международных стандартов в этой области.

Действующая правовая база в ТС уже является недостаточной и требуют совершенствования, в том числе с учетом накопленного практического опыта в данной области государствами-членами ТС и выявленных проблемных вопросов.

Если изначально наличие отсылочных норм на законодательство государств – членов ТС не являлось особенностью только данного сегмента таможенного регулирования, то в настоящее время наблюдается заметное сокращение таких отсылок и всеобщее понимание необходимости унификации подходов, в том числе в части УЭО.

Различные условия деятельности УЭО в Беларуси, Казахстане и России могут рассматриваться барьером дальнейшего развития института УЭО в ТС и препятствием возможности взаимного признания УЭО в государствах – членах ТС.

Осознавая это, заметно активизировалась работа по совершенствованию правовой базы по УЭО, поддержанная всеми тремя Сторонами. В рамках Рабочей группы по совершенствованию таможенного законодательства под руководством Члена Коллегии (Министра) по таможенному сотрудничеству В.А. Гошина Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) разрабатывается проект Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС).

В целях системной подготовки изменений в части развития института УЭО ЕЭК при Консультативном Комитете по таможенному регулированию была создана Рабочая группа по развитию института УЭО, в которую представители ЕЭК, государственных органов Сторон (прежде всего таможенных служб) и бизнес-сообщества. Вышеназванной рабочей группой был подготовлен проект главы по УЭО ТК ЕАЭС, которая включена в
проект ТК ЕАЭС.

 Перейдем непосредственно к основным составляющим предлагаемых изменений.

 Слайд 5.

В первую очередь это, безусловно, условия присвоения статуса УЭО. На сегодняшний день таких условий всего семь, из них одно условие фактически предоставляет безграничные возможности для их расширения, как на уровне национального, так и на уровне наднационального законодательства.

И это, не считая различий в реализации тех условий, общие подходы к которым определены ТК ТС (например, постатейный перечень нарушений таможенного законодательства, минимальный период осуществления внешнеэкономической деятельности, требования к системе учета коммерческой документации). 

Слайд 6.

В предлагаемых нами подходах содержатся всего десять условий. Это предельное количество условий, конкретный перечень которых будет зависеть от выбранного типа свидетельства УЭО.

Различные требования к ведению системы учета коммерческой документации предлагается унифицировать. На экспертном уровне согласована возможность утверждения Комиссией (Советом) перечня статей уголовного и административного законодательства государств-членов, привлечение к ответственности за которые являются основанием для отказа во включении в реестр УЭО.

Обращаю внимание на появление требований к финансовой устойчивости, безопасности и надежности. Это обусловлено, в первую очередь, международными стандартами, что является одним из условий взаимного признания УЭО другими странами. Предъявляются они только для свидетельств 2 и 3 типа и исключают необходимость предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов. 

Слайд 7.

Условия присвоения статуса УЭО должны быть соразмерны специальным упрощениям.

Для того чтобы создать реальные стимулы к получению статуса УЭО предпринимателями различных сфер должны быть определены конкретные преимущества УЭО, которые должны быть значимыми и измеримыми. Сейчас у УЭО на уровне таможенного законодательства ТС только 4 упрощения. Причем в отличие от условий ТК ТС не делегирует право их расширения национальному законодательству. Вместе с тем, сделанный нами обзор показал, что в государствах-членах ТС существуют дополнительные завуалированные преимущества для УЭО (в части неприменения мер по минимизации рисков, первоочередного порядка совершения таможенных операций, завершения транзита на площадках УЭО).

Мы попытались обобщить наработанную в государствах-членах ТС положительную практику, внести туда дополнения, исходя из международной практики, и кратно увеличили перечень упрощений.

Необходимо принимать во внимание предусмотренную в отношении УЭО минимизацию таможенного контроля, включая отнесение их к низкому уровню риска, проведение контроля на складах УЭО.

Возможность прямого взаимодействия с таможенными органами, в том числе при решении проблемных вопросов, является также ощутимым преимуществом УЭО. Одна из главных предлагаемых новелл – различные типы свидетельств УЭО. На данный момент у нас предусмотрено только одно, тогда как предлагается три вида.

Для примера, в Китае применяется несколько типов сертификатов (хотя формально статус УЭО предоставляет только сертификат АА), в ЕС – три типа сертификатов. Первый тип свидетельства является наиболее простым, так как не предполагает необходимости удовлетворения требованиям финансовой устойчивости, безопасности и надежности. Наиболее интересен данный тип свидетельства может быть лицам, не имеющим собственных площадей для хранения товаров, а заинтересованных в непредставлении обеспечения уплаты таможенных платежей при транзите и дополнительной проверке, в первоочередном порядке совершения таможенных операций, выпуске до подачи и т.д. Это могут быть таможенные представители, перевозчики, экспедиторы.

Второй тип свидетельства предоставляет упрощения в части проведения контроля (напомню, это новелла), по нашему мнению, наиболее востребованным будет у производственников, прежде всего экспортеров, которые желают снизить издержки, связанные с хранением товаров и их идентификацией, так как все операции будут производиться на собственных площадках. Склады также могут заинтересоваться данным типом свидетельства. При этом для них неинтересен выпуск до подачи таможенной декларации.

Третий тип свидетельства аккумулирует в себе все упрощения и представляет собой наивысшую ступень УЭО. В ЕС именно получение третьего типа сертификата поощряется более всего и признается как потенциальная возможность для применения при взаимном признании УЭО другими странами.

 Одним из краеугольных вопросов является круг лиц, допущенных к УЭО. Особенностью ТК ТС является то, что он определяет только декларанта в качестве лица, которое может применять специальные упрощения. Соответственно, право пользоваться привилегией применения специальных упрощений имеет только одна категория лиц из нескольких вовлеченных в международную цепь поставок. Общепризнанные стандарты в этой области и передовая практика не ограничивают круг лиц, которые могут быть УЭО ввиду того, что, только заинтересовав всех участников цепи поставок в сотрудничестве с таможенными органами, можно обеспечить всю ее
безопасность. Мы придерживаемся аналогичного мнения, понимая, что такое ограничение препятствует созданию полноценной безопасной цепи поставок – основного посыла внедрения института УЭО.

С целью приведения положений таможенного законодательства ТС в соответствие международным стандартам в разрабатываемом проекте ТК ЕАЭС отсутствуют положения, препятствующие применению упрощений перевозчиками, таможенными представителями, экспедиторами, складами.

 Слайд 8.

Сотрудничество таможенных администраций является одной  из «опор» Рамочных стандартов безопасности и облегчения торговли ВТамО.

В действующей редакции ТК ТС вопрос взаимодействия таможенных органов ТС при присвоении статуса УЭО остается  без внимания. Это можно объяснить закрепленной в действующей редакции ТК ТС национальной ограниченностью деятельности УЭО.

Взаимный обмен информацией между таможенными органами служит одним из составляющих присвоения статуса УЭО законопослушным участникам ВЭД, которые являются таковыми не только в одном, а во всех государствах-членах ТС. Это исключит возможное перетекание УЭО внутри Союза, присвоение такого статуса сомнительным компаниям и обеспечит таможенные органы объективной информацией о деятельности лица на всей таможенной территории Союза.

Кроме того, таможенные органы смогут оперативно обмениваться информацией о приостановлении деятельности УЭО, отзыва свидетельства УЭО с целью исключения неправомерного использования специальных упрощений на всей таможенной территории Союза.

Аналогичная практика получила развитие в ЕС, когда независимо от государства-члена ЕС, рассматривающего вопрос о предоставлении сертификата УЭО, информация о законопослушности и соблюдении требований УЭО запрашивается во всех остальных государствах-членах ЕС.

 Слайд 9.

В совокупности данные шаги позволят поступательно двигаться на пути взаимного признания статуса УЭО внутри Союза.

Вместе с тем надо понимать, что сохраняющийся «принцип резиденства» даже в условиях распространения возможности применения специальных упрощений на всей таможенной территории ТС не позволит применять повсюду, в частности, такое упрощение, как выпуск до подачи таможенной декларации. При этом такое упрощение как непредоставление обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов при помещении товаров под таможенную процедуру транзита и первоочередной порядок совершения таможенных операций можно будет применять на всей таможенной территории Союза даже в условиях сохраняющегося «принципа резиденства».

Кроме того, создается базис для возможности ведения переговоров о взаимном признании УЭО с другими странами.

 Слайд 10.

Предлагаемый нами подход будет обоюдно интересен как бизнес-сообществу, так и таможенным органам.  В начале рассмотрим преимущества для таможенных органов. Таможенные органам  важно осознавать, что в условиях нарастающих тенденций к упрощению таможенных операций развитие программы УЭО позволит обеспечить это при сохранении эффективности таможенного контроля.  Новый подход к системе УЭО позволит создать определённую доверенную группу участников ВЭД – опору таможенных органов.

Именно на УЭО могут быть ориентированы предполагаемые подходы в автоматической регистрации ДТ и автоматическом выпуске товаров, а также  подача декларации на товары без документов. Это позволит, делегировав определённые операции УЭО, перенаправить силы таможенных органов на лиц с высокой степенью риска. В условиях ограниченности ресурсов таможенных органов при одновременном увеличении на них нагрузки данный фактор имеет определяющее значение.

При этом возможность осуществ ить точечный контроль в отношении УЭО у таможенных органов, безусловно, сохраняется, но становится исключением, нежели правилом. Это позволит государствам-членам Союза повысить свои позиции в рейтинге Всемирного  банка «Doing business» по показателю «Международная торговля», так как позволит перенаправить сэкономленные ресурсы и в целом обеспечить сокращение времени и издержек участников ВЭД.

Слайд 11.

Участники ВЭД, несомненно, получают существенные преимущества от предлагаемой концепции. В первую очередь, это прямые выгоды, такие как расширение упрощений, взаимное признание УЭО внутри ТС и такая же возможность с другими странами. В частности, возможность непредставления обеспечения таможенных пошлин, налогов при таможенном транзите, а также при дополнительной проверке позволит оптимизировать финансовые средства организации. 

Кроме того, УЭО получают и косвенные привилегии, такие как прямое взаимодействие с таможенными органами.

В Европе такое преимущество позиционируется в качестве одного из основных. Так, компании Франции оперативный контакт с таможней посредством консультаций по телефону, рассматривают важным стимулом для получения статуса УЭО. В Польше для УЭО выделяется отдельный консультант, в также проводятся регулярные встречи с руководством таможенной администрации.

Дополнительно, как свидетельствует практика развитых стран, удовлетворение требованиям УЭО повысит самоорганизацию и внутренний контроль самого участника ВЭД, что также является неформальным его преимуществом. И как показывают проводимые нами опросы и дискуссии, их не смущает возможность введения дополнительных условий, если это будет сопряжено с дополнительными упрощениями.

Информируем, что ЕЭК в целях публичного обсуждения данного вопроса предложила предпринимателям ответить на ряд вопросов. Сейчас мы также подготовили и разместили опросник по финансовой устойчивости на сайте ЕЭК и других информационных ресурсах.

 Слайд 12

Спасибо за внимание!