Программа для УЭО

ОРИГИНАЛ

Таможенное регулирование.–2014.– № 2

Дмитрий Некрасов, директор департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии, на конференции в Российской таможенной академии, посвященной совершенствованию таможенного законодательства Таможенного союза, рассказал о перспективах развития института уполномоченного экономического оператора.

Необходимость дальнейшего развития института уполномоченного экономического оператора (УЭО) не подвергается сомнению: понимание существует и со стороны бизнеса, и со стороны государственных органов. Осталось  дело за малым – начать совершенствование этого института. В каких же направлениях необходимо его совершенствовать? На сегодняшний день в этой сфере накопились определенные проблемы, и остается недостаточно проработанным ряд вопросов, такие как место института уполномоченного экономического оператора в системе таможенного законодательства Таможенного союза, проблематика понятийного аппарата. Я неоднократно говорил, что сегодня понятийно-терминологический аппарат этого института находится в зачаточном состоянии, отсутствуют базовые понятия и, соответственно, понимание вытекающих из них правовых последствий. Следующая проблема – субъектный состав института уполномоченного экономического оператора сегодня неоправданно узок.

 Пока не сформулированы четкие предложения по его расширению, но существует понимание, что ограничение этой категории только декларантами не отвечает потребностям бизнеса. Специальные упрощения УЭО как исключительное право на совершение таможенных операций уполномоченными юридическими лицами также оставляют желать лучшего как по объему, так и по сути. Административные процедуры, которые связаны с присвоением статуса уполномоченного экономического оператора, во-первых, неоднородны, во-вторых, не до конца подогнаны под цели, стоящие перед УЭО.

Кроме того, бизнес постоянно ставит нам в упрек, что в Таможенном союзе институт уполномоченного экономического оператора не совсем соответствует Рамочным стандартам по безопасности и упрощению торговли Всемирной таможенной организации, а также передовой практике таможенного администрирования. Мне кажется, здесь есть место для дискуссии, тем не менее, такая точка зрения существует. Еще один вопрос, нуждающийся в решении – различный административно-правовой статус УЭО юридических лиц в Белоруссии, Казахстане и России. Различные подходы к статусу УЭО в странах Таможенного союза, где-то оправданные, где-то неоправданные, препятствуют осуществлению взаимного признания статуса уполномоченного экономического оператора в рамках ТС для начала. Сегодня многие страны уже пошли дальше: уполномоченный экономический оператор выступает как базовое звено безопасности цепи поставки товаров, и в этой международной цепи поставки важную роль играет взаимное признание статуса уполномоченного  экономического оператора. При этом страны могут иметь разные правовые системы и различные подходы, но единство стандартов и взаимное доверие таможенных служб позволяет всем участникам пользоваться преимуществами, которое дает взаимное признание статуса УЭО, в том числе минимизировать риски и ресурсы таможенных органов.

Несовершенство института уполномоченного экономического оператора в Таможенном союзе очевидно, и попытки навести в этой сфере порядок принимаются во всех трех странах ТС, существуют инициативы, в которых намечены отдельные  направления совершенствования этого института: в РФ дорожная карта «Совершенствование таможенного администрирования», в Казахстане распоряжение премьер-министра РК «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию налогового и таможенного администрирования».

Мероприятия, указанные в этих документах, я бы охарактеризовал как болезненную реакцию на недостатки, существующие в этом институте, – это те вопросы, которые мы не смогли решить в рамках Таможенного кодекса ТС.  При разработке института УЭО шла жесточайшая дискуссия между «бюджетниками» и «упрощенцами», и имеющиеся сегодня недостатки – это результат недостижения договоренности. В России наиболее болезненным является вопрос необоснованного, на мой взгляд, различия в объеме специальных упрощений между УЭО производственного и непроизводственного типа. Кроме того, должно быть устранено надуманное ограничение возможности выпуска товара до подачи декларации только в рамках существующей суммы обеспечения – эта норма совершенно выхолащивает все преимущества института уполномоченного экономического оператора.

В то же время, на мой взгляд, попытки совершенствования института УЭО, которые происходят в странах Таможенного союза, не носят системного характера, это лишь точечная реакция на отдельные недостатки. Дискуссия и поиск вариантов развития института УЭО в перспективе не завершена, консенсус не достигнут, соответственно отсутствует комплексное решение.

Представители Всемирной таможенной организации утверждают, что на пространстве СНГ отсутствует программа уполномоченного экономического оператора, и, вероятно, отчасти это правда, поскольку целостной программы действительно нет ни в одной стране СНГ. В то же время мы можем констатировать, что в Таможенном союзе институт уполномоченного экономического оператора создан, и мы пытаемся его совершенствовать. Но что с ним делать дальше, не все эксперты понимают. В этом контексте для нас представляют интерес фундаментальные научно-практические разработки, относящиеся к институту УЭО, в основе которых лежит анализ передовой правоприменительной практики и международного опыта таможенного администрирования.

Стандарты Всемирной таможенной организации (WCO) устанавливают определенные требования к программам  полномоченного экономического оператора: 1) УЭО должны вводить в свою деловую практику лучшие практики по безопасности, рекомендованные WCO и национальной программой УЭО; 2) стороны, вовлеченные в реализацию торгового процесса, обеспечивают безопасность поставки – целостность и сохранность грузов и контейнеров посредством использования современных технологий; 3) таможенные администрации регулярно обновляют стандарты безопасности, а также лучшие практики безопасной цепи поставки товаров, установленные в программе УЭО; 4) таможенная администрация сотрудничает с УЭО для обеспечения максимальной безопасности и упрощения международной цепи поставки товаров, то есть таможенная служба должна выступать в качестве партнера, что, к сожалению, для нас непривычно и не очень хорошо ложится на нашу действительность. Но это уже потребность сегодняшнего дня, по крайней мере с такими участниками ВЭД, как УЭО.

Партнерство, взаимопонимание – это не просто слова, это взаимная работа: уполномоченный экономический оператор представляет таможенному органу необходимую информацию, таможенный орган помогает УЭО организовать работу, консультирует и т.д. Вот эти кирпичики из стандартов WCO и должны закладываться в базу тех программ, которые надлежит создать в Таможенном союзе. Инициативы по организации безопасности цепи поставки товаров имеют разную форму – кодексы, правила, приложения и т.д. На выходе мы должны получить комплексную программу УЭО – правовой документ, представляющий собой совокупность взаимосвязанных мер,
действий, механизмов и направленный на регулирование таможенных правоотношений в связи с организацией безопасной цепи поставки товаров, участниками которой являются таможенные органы, иные контролирующие органы государственной власти, а также не только сами уполномоченные экономические операторы, но и иные лица, претендующие на применение специальных упрощений при осуществлении внешнеторговой деятельности. Мировой опыт предлагает различные программы уполномоченного экономического оператора: по степени охвата – мировые, региональные, национальные, секторальные; по кругу участников – многосторонние, двусторонние, односторонние; по исполнению обязательств – добровольные, обязательные. Как комплексное правовое явление программа уполномоченного экономического оператора включает четыре сектора: процедуры, правовые средства, решения, технологии – и каждому из этих секторов соответствуют определенные элементы, которые должны найти свое место в программе.

Но самое главное – достичь согласия в понимании, чего мы хотим от института уполномоченного экономического оператора, зачем он существует, какие выгоды приносит бизнесу и таможенным органам. Ведь УЭО – взаимовыгодное явление, это не одностороннее движение таможенных органов навстречу бизнесу в предоставлении каких-то упрощений, это, прежде всего, упрощения взамен безопасности: «вы выполняете определенные требования – мы вам больше доверяем». Понимание этого базового подхода позволит нарисовать правильную картину будущего института уполномоченного экономического оператора. В результате дискуссий с представителями деловых кругов выявилось, что у бизнеса сложилось односторонне понимание института уполномоченного экономического оператора – все сводится к требованию предоставить участникам ВЭД упрощения, которые предусмотрены Киотской конвенцией или стандартами WCO, хотя, по моему мнению, вопрос надо ставить не только об упрощениях, но и о процедурах, связанных с получением упрощений, и механизме, обеспечивающем взаимное доверие между таможенными органами и УЭО. Административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора – это комплексное явление, состоящее из определенных элементов, развитие которых  позволит пусть немного, но комплексно поднять этот институт на более высокий уровень.

Важный аспект нашей работы с институтом уполномоченного экономического оператора – пока мы об этом говорим очень осторожно и только в рамках Таможенного союза – взаимное признание статуса УЭО, по большом счету это одна и важнейших конечных целей обеспечения безопасности цепи поставки товаров, и замалчивать эту тему было бы неправильно. Возможно, мы не придем к взаимному признанию статуса УЭО завтра или послезавтра – слишком разные цели у таможенных органов разных стран Таможенного союза, кроме того, довлеющее над таможнями наших стран колоссальное бремя фискальной нагрузки еще долго будет препятствовать реализации программы УЭО, но начинать обсуждать этот вопрос нужно уже сейчас.

Условия для взаимного признания статуса УЭО следующие. Базовым принципом является совместимость программ уполномоченного экономического оператора в разных странах Таможенного союза, второй необходимый элемент – набор общих требований и стандартов для таможни и уполномоченного экономического оператора, то есть таможня должна представлять, что она требует от УЭО, и УЭО должен понимать, что от него требует таможня и зачем она это требует. Третий очень важный блок – единообразие требований, предъявляемых в разных странах к уполномоченному экономическому оператору. Если мы признаем работу уполномоченного экономического оператора в какой-то стране, то должны быть уверены, что принципиальные требования к ним в наших странах одинаковы, хотя могут различаться незначительные детали, не влияющие на безопасность цепи поставки товаров (регистрация, требования к хранению и т.п.). Следующий пункт – наличие информационной системы, обеспечивающей взаимодействие таможни с УЭО, это одно из требований WCO.

Далее, необходимо наличие системы управления рисками, предварительное информирование и такой небесспорный элемент, как возможность проверить товар перед отгрузкой на экспорт. Возможность проверки экспортных товаров по требованию другой стороны заложена в стандартах WCO, но эта мера далеко не всегда и не очень охотно выполняется, поскольку государство не заинтересовано контролировать экспортные потоки, каждая страна в основном сосредоточена на контроле импортных товаров. Это фундаментальное противоречие между интересами отправляющей и принимающей таможен не удается устранить, хотя в стандартах WCO есть попытки  такой работы, существуют также соответствующие соглашения США с Евросоюзом, Сингапура с азиатскими странами. На мой взгляд, в нашем случае это очень тяжело реализуемый элемент, особенно при тех объемах информации, которые будет запрашивать Таможенный союз: наша экономика импортно-ориентирована и на отправляющую зарубежную таможню ляжет большая нагрузка. Итак, основные направления совершенствования административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора в Таможенном союзе должны состоять из следующих элементов: во-первых, разработка программы УЭО на территории ТС или на территории каждой из стран ТС (варианты могут быть различны, определенная свобода действий в каждой стране имеется). Но программа не панацея. К сожалению, традиции на постсоветском пространстве таковы, что, разработав программу, мы тут же ее отвергаем и начинаем писать новую.

Не хотелось бы, чтобы программу уполномоченного экономического оператора постигла такая же судьба, поэтому первое, что мы должны сделать – определить суть института уполномоченного экономического оператора в ближайшем будущем, определить механизмы достижения цели и контроля. И достигнув согласия, нам следует сразу же приступать к реализации программы, не дожидаясь указаний сверху. Второй элемент – совершенствование понятийного аппарата УЭО; третий – расширение категорий субъектов – участников программ УЭО; четвертый – расширение перечня специальных упрощений для УЭО; пятый – категорирование статуса УЭО; шестой – совершенствование условий (требований) присвоения статуса УЭО; седьмой – разработка единой процедуры авторизации (предоставления статуса УЭО) таможенными службами государств – членов ТС; восьмой – взаимное признание правового статуса УЭО таможенными органами Белоруссии, Казахстана и России; девятый – предоставление УЭО специальных упрощений на всей территории ТС; десятый – создание единой информационной системы взаимодействия между таможнями и уполномоченными экономическими операторами в рамках программы УЭО.

Таможенное регулирование.–2014.– № 2

Замечания и предложения по докладу просьба направлять автору на электронную почту: info-ndv@yandex.ru (Д.В. Некрасов)

аможенная организация, Рамочные стандарты безопасности и упрощения мировой торговли, ВТамО, ВТО, сравнительный анализ, евразийская экономическая комиссия, ЕЭК, департамент таможенного законодательства и правоприменительной практики, директор департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики ЕЭК, российская таможенная академия, РТА, таможенная академия, научно-исследовательский центр, НИЦ, НИЦ РТА, наука, научные статьи таможня, таможенная проблематика, исследование проблем в таможне, международные стандарты, передовая практика,  международное таможенное право, административное право, Федеральная таможенная служба, ФТС, РТА наука, наука РТА, РТА: НАУКА, международная конференция, круглый стол, таможенный форум, таможенный контроль, таможенное регулирование, таможенное администрирование, Некрасов Дмитрий Викторович, статьи Некрасова Д.В., диссертация Некрасова Дмитрия, отдел таможенного законодательства, пробелы в российском законодательстве, таможенное законодательство, совершенствование таможенного законодательства правовой режим, научная работа, диссертационная работа, научные публикации таможня.