Институт УЭО в контексте теории права

Международный теоретический и научно-практический журнал “Вестник Финансового университета”

Некрасов Дмитрий Викторович

info-ndv@yandex.ru

Рыльская Марина Александровна,

ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОПЕРАТОРА  В КОНТЕКСТЕ ТЕОРИИ ПРАВА

Общеизвестно, что правовые институты нацелены на регламентирование определенного участка общественных отношений данного вида или рода: отдельной их разновидности, общей стороны отношений ряда видов, их элементов и т. д. Раскрывая многоликость сущности данного понятия, многие исследователи пытались создать его определенную трактовку.

В целом, обобщенный вариант можно свести к следующим основным заключениям. Так, характеризуя дефиницию отрасли права, каждый правовой институт можно представить в виде относительно обособленного блока, агрегата отрасли[1]. При этом он является гораздо меньшей совокупностью, по сравнению с отраслью  совокупностью юридических норм.[2]. Близка к указанной – трактовка правового института как устойчивой сложившейся группы правовых норм, объединенных в таковую устойчивым и сложившимся видом регулируемых общественных отношений[3].

Следует отметить, что институт права, обеспечивая законченное урегулирование части общественных отношений, абсолютной обособленности не имеет. Он связан с нормативными общностями, конституционального уровня, установлениями общих частей, специализированными предписаниями, включает юридически своеобразные юридические нормы, а поэтому является устойчивым образованием.[4] При этом институт права обладает относительной независимостью, поскольку регулирует самостоятельный круг вопросов.[5]

И все же для характеристики правового института, пожалуй, в большей степени, чем для других структурных подразделений, применимо понятие «подсистема». По сравнению с отраслями правовые институты менее автономны – они не образуют таких относительно замкнутых механизмов регулирования, которые присущи отраслям. Сосредоточенные на регулировании определенного, нередко весьма узкого участка общественных отношений данного вида или рода, правовые институты лишь в сочетании, во взаимодействии обеспечивают отраслевое регулирование.[6] 

Несмотря на это обособленные нормы в полной мере обладают свойствами правовых институтов, регламентирующих отдельную группу общественных отношений: обособленностью предмета и корреспондирующей ей специфичностью (по своему назначению, содержанию, а иногда и форме) предписаний, регулирующих данный предмет, а также тесной взаимосвязью между предписаниями, регулирующими отдельное отношение или какую-либо его часть.[7]. Возможно, это связано с тем, что практическое значение конструкции правового института, прежде всего, информационное, и именно он  позволяет юристам, адресатам нормы отыскивать в правовых массивах те или иные нормы, четко относящиеся к предмету регулирования.[8] 

Образование самостоятельных  правовых институтов происходит не случайно, оно обусловлено спецификой отношений в различных сферах общественной жизни. Для выделения институт уполномоченного экономического оператора (далее – УЭО) также существует ряд оснований. Проведенный выше обзор теоретических положений позволяет предположить, что данный институт в контексте правоприменительной практики может исследоваться в рамках различных систем административно-правового регулирования внешнеторговой деятельности, как отдельных государств, так и интеграционных структур (например, Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России). При этом следует учитывать, что сам правовой институт, а также же элементы системы его правового регулирования[9] в различных государствах могут отличаться.

Положение об институте  УЭО как самостоятельном институте таможенного права основывается на следующих суждениях. В зависимости от сферы распространения институты распределяются на отраслевые и межотраслевые. С точки зрения регулятивных свойств каждый правовой институт обеспечивает самостоятельное регулятивное воздействие на определенный участок отношений. Данный признак – главный, обособляющий те или иные общности норм в институты права. Прежде всего, правовой институт УЭО относится к отрасли административного права и согласно классификации теории права является отраслевым.[10] Следуя рассуждениям Ю.А. Дмитриева об институтах административного права,[11] мы придерживаемся мнения, что правовой институт УЭО объединяет как нормы, характеризующие административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора, так и нормы, определяющие административно-правовой режим его деятельности. Таким образом, административно-правовой режим деятельности УЭО имеет прямое влияние на развитие и совершенствование его правового института и наоборот. Основывая свою позицию на общей теории права, в зависимости от функциональной роли институт УЭО является регулятивным, а по характеру – материальным.

Как известно, юридическим критерием обособления той или иной совокупности норм в конкретный правовой институт служат три признака: юридическое единство правовых норм, полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений, обособление норм, образующих правовой институт в главах, разделах, частях и иных структурных единицах знаков, других нормативно-правовых актах.[12]  Институт УЭО, по нашему мнению, имеет особенность предмета регулирования, которым являются правоотношения в связи с присвоением специального статуса, в части административно-правового регулирования деятельности  уполномоченного экономического оператора, а также реализацией его правомочий по применению специальных упрощений (таможенных преимуществ). Отдельными элементами предмета регулирования являются юридические лица, которым предоставляется указанный статус, а также деятельность таможенных органов по присвоению УЭО исключительного права на совершение отдельных таможенных операций.

С другой стороны, институт УЭО может быть обособлен в связи с особенностью его субъектов, которым присвоен специальный административно-правовой статус (АПС). Согласно зарубежной  правоприменительной практике (при реализации национальных программ УЭО) к этой группе относят экспортёров, импортеров, таможенных представителей, таможенных перевозчиков, владельцев складов временного хранения. Однако, как показывает анализ, проведенный в рамках сравнительного административного правоведения, элементы предмета регулирования института УЭО в Таможенном союзе Белоруссии, Казахстана и России (далее – ТС) с одной стороны, а в Европейском союзе (далее – ЕС), Азиатско-тихоокеанском сообществе – с другой, имеют принципиальные отличия. Так, в государствах–членах ТС АПС УЭО может быть присвоен только юридическому лицу, которое выступает декларантом товаров, в отношении которых предполагается применение специальных упрощений.[13] Это означает, что указанным статусом могут обладать только экспортеры и импортеры. Следовательно, применение передовой правоприменительной практики, национальных  программ УЭО, а также рекомендаций ВТамО может оказать прямое воздействие на дальнейшее развитие института УЭО в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации.

Далее, на наш взгляд, институт УЭО характеризуется системной цельностью, «набором» предписаний, которые позволяют с достаточной полнотой регламентировать общественные отношения, сопряженные с предоставлением юридическому лицу специальных упрощений (преимуществ).

Институт УЭО обособлен в правовой системе и по своему интеллектуально-волевому содержанию. Регулируя строго определенный участок общественных отношений в сфере таможенного администрирования, он отличается фактической и юридической однородностью. Его содержание выражено в специфической группе понятий, общих положений, терминов. Например, «уполномоченный экономический оператор», «статус УЭО», «специальные упрощения», «таможенные упрощения», «таможенные преимущества», «программа УЭО», «авторизация (предоставление полномочий)»,[14] «взаимное признание статуса УЭО». Правовые нормы, регулирующие  правоотношения, участниками которых являются таможенные органы с одной стороны, и уполномоченный экономический оператор с другой,  закреплены в статьях 38-41 ТК ТС и Главе 6 ФЗ РФ «О Таможенном регулировании в РФ», которые связаны с единой юридической конструкцией, формирующей институт УЭО.

Институт УЭО отличается известной внутренней организацией охватываемого им нормативного материала. Основные положения института УЭО закреплены таможенным законодательством ТС и законодательством государств-членов ТС. Для структуры института УЭО характерны следующие положения: наличие  комплекса «равноправных» нормативных предписаний, т.е.  в институт входят несколько одно порядковых нормативных положений. Например, об условиях присвоения статуса УЭО, о специальных упрощениях, о порядке включения в реестр УЭО и исключения из него; юридическая разнородность предписаний, обеспечивающих разностороннее воздействие на общественные отношения. Институт объединяет обязывающие и правомочные нормы, общие предписания. Например, на УЭО возлагаются обязательства обеспечения уплаты таможенных платежей, пошлин, налогов на сумму, эквивалентную одному миллиону евро; иметь систему учета товаров, позволяющую сопоставлять сведения, предоставленные таможенным органам при совершении таможенных операций  и др. Кроме того,  они обладают правомочиями  временно хранить товары в помещениях, на открытых площадках и иных территориях УЭО, проводить таможенные операции, связанные с выпуском товаров в помещениях, на открытых площадках и иных территориях УЭО и др.; объединение всех  норм устойчивыми закономерными связями, которые выражены в общих предписаниях, а главное – в юридической конструкции. Например, участник ВЭД не может применить специальные упрощения, если не включен в реестр УЭО. А включение в реестр возможно лишь тогда когда юридическое лицо соответствует условиям присвоения статуса УЭО. 

Содержание правового института УЭО пронизано общими юридическими началами, а также идеей о выстраивании взаимовыгодных отношений между таможней и бизнесом на основе механизма, предусматривающего предоставление участнику внешнеторговых отношений специальных упрощений (преимуществ) в обмен на определенные обязательства перед таможней. С учетом международной специфики выстраивания взаимовыгодных отношений между таможенными администрациями содержание института УЭО дополняется дополнительными элементами: безопасность международной цепи поставок товаров, организация взаимного признания АПС УЭО.

Институт УЭО можно назвать как предметным, так и функциональным.  Так, если рассматривать институт УЭО в контексте модернизации института специальных упрощенных процедур, то он, безусловно, будет  ункциональным. С другой стороны, институт УЭО можно квалифицировать как предметный, если соотносить элементы предмета его регулирования со стандартами ВТамО и передовой правоприменительной практикой применительно к разработке и внедрению национальных программ УЭО. По нашему мнению, элементы предмета регулирования упомянутых институтов в основном тождественны.

Согласно общей теории права, правовые институты бывают простые и сложные, что объясняется составом регулируемых ими отношений.[15] Внутри простого института нет других правовых образований. Сложные институты
характеризуются разнообразием составляющих их правовых норм, могут вбирать в себя несколько простых институтов, они включают в себя достаточно широкий пласт правовых норм, поэтому представляют собой  многоступенчатые правовые объединения, нежели простые институты. В связи с этим правовой институт УЭО можно назвать простым. Однако, обращение к передовой практике таможенного администрирования, позволяет сделать заключение, что институт УЭО может быть и сложным, много форматным, объединяя в комплексе отдельные  нормы институтов системы управления рисками, таможенного контроля, декларирования товаров, предварительного информирования, информационных систем и информационных технологий, таможенного аудита, информационной безопасности.

Правовой институт УЭО в настоящее время является предметом исследования  и изучения, что связано с необходимостью совершенствования таможенного регулирования на основе применения современных механизмов и технологий, сопряженных с организацией эффективного таможенного контроля и безопасной цепочкой поставки товаров. Рассматриваемый институт основывается на вводимой модели предоставления таможней специальных  упрощений (преимуществ) в обмен на соблюдение экономическим оператором особых требований и условий, установленных таможенным законодательством ТС. По нашему мнению, развитие института УЭО невозможно без анализа отдельных элементов предмета его регулирования, к которым мы относим, в том числе специальные упрощения (преимущества), как исключительное право  на осуществление определённых таможенных операций. Более того, нормы таможенного законодательства, регламентирующие условия присвоения АПС УЭО, также характеризуют рассматриваемый институт таможенного права.

Как известно, институт УЭО реализуется в правоприменительной практике таможенного администрирования благодаря наличию соответствующих национальных программам УЭО. Одно из первых упоминаний об аналогичной, программе относится к 2000 году. Однако в этом случае идет речь о программе специальных процедур, разработанной в соответствии с Переходным Стандартом 3.32 Киотской конвенции. Как нам представляется, и в первом, и во втором случае речь идет о тождественных  механизмах выстраиваниях взаимовыгодных отношений между таможней и бизнесом, основанных на договоренностях о предоставлении специальных упрощений (специальных процедур) в обмен на выполнение определенных требований таможни и  соблюдение таможенного законодательства. Данное уточнение является принципиальным, поскольку в Материалах ВТамО 2012 г., посвященных исследованию национальных программ УЭО, подчеркивается  отсутствие аналогичных программ в СНГ, а, следовательно, и в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской
Федерации. Упоминается лишь о становлении законодательной базы, обеспечивающей признание правового статуса УЭО.[16]

Однако это может привести к ошибочному выводу о становлении института УЭО на территории России, Белоруссии и Казахстана только с 6 июля 2010 г. – момента вступления в силу ТК ТС, нивелируя, таким образом, ранее действовавшее законодательство и правоприменительную практику в этой области. Как известно, до вступления в силу ТК ТС в государствах-членах ТС существовали аналогичные уполномоченному экономическому оператору категории лиц: в Республике Беларусь – добросовестные участники ВЭД, в Российской Федерации – лица, в отношении которых установлены специальные упрощенные процедуры таможенного оформления, в Республике Казахстан – участники ВЭД, отнесенные к категории минимального риска. Безусловно, современный институт УЭО отличается от института добросовестного участника ВЭД. По нашему мнению, речь идет о некой  периодизации процесса становления института УЭО и совершенствовании правовых и организационно-технических средств (иными словами, режима деятельности УЭО), в отношении рассматриваемого института.

Резюмируя вышеизложенное, отметим выявленные характеристики института уполномоченного экономического оператора:  рассматриваемыйинститут  имеет публично-правовую направленность, основная цель которого заключается в упрощении таможенных операций и содействие торговле, создание эффективной системы таможенного администрирования и таможенного контроля в процессе осуществления юридическими лицами операций в области внешней торговли товарами. Правовой институт УЭО объединяет нормы, характеризующие административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора, а также нормы, определяющие режимную организацию его деятельности. Соответственно совершенствование статуса УЭО предполагает развитие института УЭО; он характеризуется такими чертами, как однородность фактического содержания (регулирует своеобразные общественные отношения, отличающиеся родственностью, типичностью, повторяемостью); юридическим единством норм (нормы, составляющие данный институт, выступают как единый согласованный комплекс). Он является отраслевым, регулятивным, материальным, а также предметно-функциональным.  Особенность института УЭО  заключена в предмете регулирования  правоотношений в связи с  присвоением АПС УЭО, а также реализацией правомочий по применению специальных упрощений; элементами предмета регулирования института УЭО являются юридические лица, претендующие на присвоение статуса УЭО, или обладающие данным статусом, права и обязанности, а также административно-правовой режим его деятельности, где понятия «специальные упрощенные процедуры» и «специальные преимущества» имеют равное смысловое значение.

До настоящего времени отдельные аспекты становления института УЭО на территории  ТС рассматривались в научных трудах сквозь призму положений Рамочных стандартов. Предпринимались попытки проанализировать такие элементы исследуемого института как специальные упрощения и условия присвоения статуса УЭО. Однако вопрос о сопоставлении отдельных элементов предмета регулирования института УЭО в таможенном законодательстве, например, Российской Федерации, таможенном законодательстве ТС с нормами Киотской конвенции не ставился.

Проведенный в статье анализ приводит к выводу о том, что концептуальные положения и отдельные нормы института УЭО были введены в таможенное законодательство и правоприменительную практику таможенных органов Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан еще до принятия Рамочных стандартов безопасности и упрощения мировой торговли 2005г.

Практический интерес к его дальнейшему совершенствованию на территории ТС начал по-особому проявляться в период разработки Основных направлений совершенствования таможенного администрирования в рамках Таможенного союза в 2012-2015годах[17], разработчиком которых выступила Евразийская экономическая комиссия в конце 2012 г.[18]

В целях развития положений ТК ТС, относящихся к институту УЭО, таможенное законодательство государств–членов ТС подверглось модернизации, в том числе посредством разработки правовых норм, регулирующих таможенные правоотношения в связи с ведением реестра уполномоченных экономических операторов,[19] организацией взаимодействия таможенных органов с юридическими лицами при применении специальных упрощений[20] и осуществлении таможенных операций.[21]

Анализ правоприменительной практики приводит к выводу о необходимости дальнейшего развития института УЭО посредством совершенствования специального статуса УЭО в части совершенствования его административно-правых полномочий. Такой вывод основывается не только на анализе проблемных вопросов в связи с присвоением правового статуса УЭО и последующей деятельностью экономического оператора, но и национальных программ УЭО, реализуемых зарубежными таможенными администрациями.

Список использованных источников 

---

[1]Радько, Т.Н. Теория государства и права: учебник  / Т.Н. Радько. –2-е изд.–М.: Проспект, 2009.–С.412. [2] Малько, А.В. Теория государства и права/А.В. Малько. – М.: Юристъ, 2001. – С. 198.