ДОКЛАД
заместителя директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии Натальи Зубик
«О ходе работы над проектом Таможенного кодекса Евразийского экономического союза»
Международная научно-практическая конференция «Перспективы совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза (международный и региональный опыт) и технологические аспекты реализации механизма «единого окна».
(19-20 ноября 2014 г., Российская таможенная академия, г. Люберцы)
Одним из значимых событий этого года можно назвать подписание Договора о Евразийском экономическом союзе (далее – Договор), который вступает в силу с 1 января 2015 года.
Этот Договор регулирует все вопросы функционирования Евразийского экономического союза (за исключением таможенных правоотношений, которым посвящены лишь несколько отсылочных статей). В частности, статья 32 Договора гласит: «В Союзе осуществляется единое таможенное регулирование в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза и регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право Союза, а также в соответствии с положениями настоящего Договора». Таким образом, в Договоре уже упоминается не действующий Таможенный кодекс Таможенного союза (далее – ТК ТС), а новый документ – Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС).
Для обеспечения применения таможенного законодательства Таможенного союза в новых условиях Евразийского экономического союза Договор содержит переходные положения, которые позволят применять ТК ТС и другие международные соглашения до того момента, когда вступит в силу
ТК ЕАЭС. Так, статьей 101 Договора предусмотрено: «До вступления в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза таможенное регулирование в Союзе осуществляется в соответствии с Договором о Таможенном кодексе таможенного союза от
27 ноября 2009 года и иными международными договорами государств – членов, регулирующими таможенные правоотношения, заключенными в рамках формирования договорно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства и входящими в соответствии со статьей 99 настоящего Договора в право Союза, с учетом положений настоящей статьи» (статья 101).
Безусловно, после подписания Договора о Евразийском экономическом союзе, в котором упоминается новый международный договор, регулирующий таможенные правоотношения, интерес к его разработке и тем новеллам, которые могут кардинально поменять подходы к таможенному администрированию, неуклонно возрастает.
Подготовку проекта обеспечивает Рабочая группа по совершенствованию таможенного законодательства, созданная решением Совета ЕЭК от 9 октября 2013 года № 61, под руководством члена Коллегии ЕЭК (Министра) по таможенному сотрудничеству В.А. Гошина. В состав Рабочей группы входят представители государственных органов государств – членов ТС и ЕЭП (таможенных служб, министерств экономики, финансов, транспорта на уровне заместителей руководителей этих министерств и ведомств и руководителей структурных подразделений), представители белорусско-казахстанско-российского бизнес-сообщества и, конечно, специалисты ЕЭК.
В период с декабря 2013 года по ноябрь 2014 года состоялось 10 заседаний Рабочей группы и 11 заседаний созданной при ней экспертной группы.
Подходы (принципы) подготовки проекта ТК ЕАЭС были обозначены на первом заседании Рабочей группы как основные ориентиры для экспертов, которые непосредственно вели переговоры и формировали текст проекта.
Это:
- согласованность проекта ТК ЕАЭС с терминологией, понятийным аппаратом и положениями Договора о ЕАЭС;
- систематизация и кодификация действующего таможенного законодательства путем отмены части соглашений, не соответствующих правовой базе ЕАЭС, и включения норм части соглашений в проект ТК ЕАЭС;
- модернизация таможенного регулирования с учетом современного уровня развития информационных технологий.
- сокращение национального сегмента таможенного регулирования;
- учет положений международных конвенций по таможенным вопросам и обязательств государств-членов, взятых в рамках ВТО.
- устранение правовых коллизий действующего ТК ТС.
В настоящее время таможенные правоотношения в Таможенном союзе регулирует 31 международный договор, включая ТК ТС. 9 из них утратят силу с даты вступления в силу Договора о Евразийском экономическом союзе.
Безусловно, такая неоднородная нормативная база вызывает сложности в правоприменении и требует пересмотра, в первую очередь, в связи с необходимостью их приведения в соответствие с Договором о ЕАЭС.
Давая общую характеристику подготовленного проекта ТК ЕАЭС, следует отметить, что он существенно отличается от действующего ТК ТС. Проект состоит из 9 разделов, включающих в себя 60 глав, и не имеет разделения на общую и специальную части. Для сравнения, ТК ТС состоит из 8 разделов и 50 глав и разделен на общую и специальную части. Можно сказать, что за счет кодификации международных договоров, регулирующих таможенные правоотношения, а также уточнения его отдельных положений, новый Таможенный кодекс стал более объемным и детализированным.
В текст проекта ТК Союза кодифицированы положения 16 действующих международных договоров, регулирующих таможенные правоотношения. Также при его подготовке учитывались результаты переговорного процесса по шести (6) проектам международных договоров, как имеющих самостоятельный предмет регулирования, так и вносящих изменения в действующий таможенный кодекс и иные международные договоры, регулирующие таможенные правоотношения. Среди таких проектов следует выделить Протокол о внесении изменений в Таможенный кодекс, разрабатываемый по решению еще Комиссии таможенного союза с 2011 года. Положения этого проекта, находившегося к началу разработки ТК ЕАЭС на высокой стадии готовности к подписанию, включены в проект ТК ЕАЭС практически полностью без существенных изменений, что ощутимо упростило подготовку проекта ТК Союза.
После вступления в силу ТК ЕАЭС в качестве отдельных международных договоров останутся только 5, которые затрагивают таможенные вопросы, но непосредственно не регулируют таможенные правоотношения. Это соглашения, касающиеся работы объединенной коллегии таможенных служб, деятельности представительств таможенных служб, особенностей привлечения лиц к административной и уголовной ответственности.
То есть, вместо многочисленных международных договоров, содержащих в себе ряд отсылочных норм к другим международным договорам, получится комплексный, логически выстроенный, усовершенствованный и отвечающий требованиям сегодняшнего дня документ.
Составлю краткую характеристику разделам Кодекса и вошедшим в них нормам.
Раздел I «Общие положения» посвящен основным положениям о таможенном регулировании в Союзе, общим положениям о перемещении товаров через таможенную границу Союза, владении, пользовании и (или) распоряжении ими на таможенной территории Союза или за ее пределами, регулирует вопросы применения и ведения Единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности, классификации товаров, определения происхождения и таможенной стоимости товаров.
Раздел включает 5 глав.
В него кодифицировано 2 действующих международных договора.
Справочно:
на базе глав 1, 6, 7, 8 и 22 ТК ТС подготовлено 5 глав; в раздел I кодифицированы 2 действующих международных договора и 1 проект:
Соглашение о представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза, от 21 мая 2010 года;
проект Протокола о внесении изменений в Соглашение о представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза, от 21 мая 2010 года;
Соглашение об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза от 25 января 2008 года.
Раздел II «Таможенные операции и лица их совершающие» состоит из 6 глав и содержит нормы, касающиеся общих вопросов совершения таможенных операций и лиц, их совершающих,
а также таможенных операций, связанных с прибытием товаров на таможенную территорию Союза, убытием товаров с такой территории, временным хранением товаров, их таможенным декларированием и выпуском.
Справочно: на базе глав 23–28, ТК ТС подготовлено 6 глав.
В Разделе III «Таможенные процедуры» урегулированы общие положения о таможенных процедурах, а также содержание 17 таможенных процедур, условия помещение товаров под такие таможенные процедуры и условия использования товаров в соответствии с ними.
Как и в действующем Кодексе, каждой таможенной процедуре посвящена глава. В рамках кодификации в этот раздел включены положения, регламентирующие таможенные процедуры свободной таможенной зоны, свободного склада и специальной таможенной процедуры, которые в настоящее время регулируются международными договорами и решением Комиссии.
Справочно: на базе глав 29–43 ТК ТС, а также положений 3 международных договоров, 3 проектов международных договоров и 1 решения Комиссии таможенного союза подготовлено 18 глав. В раздел III кодифицированы 3 международных договора, 3 проекта международных договоров и 1 решение Комиссии:
Соглашение об особенностях таможенного транзита товаров, перемещаемых железнодорожным транспортом по таможенной территории Таможенного союза, от 21 мая 2010 года; проект Протокола о внесении изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года, направленный на урегулирование проблем, связанных с переработкой определенных категорий товаров на таможенной территории Таможенного союза;
проект Соглашения об особенностях перемещения товаров и транспортных средств с единой таможенной территории Таможенного союза, включая территорию Калининградской области Российской Федерации, на единую таможенную территорию Таможенного союза через территорию, не являющуюся единой таможенной территорией Таможенного союза (в части таможенной процедуры таможенного транзита); Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 года;
Соглашение о свободных складах и таможенной процедуре свободного склада от 18 июня 2010 года;
проект Протокола о внесении изменений и дополнений в Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 года;
Решение Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 года № 329 «О перечне категорий товаров, в отношении которых может быть установлена специальная таможенная процедура, и условий их помещения под такую таможенную процедуру».
Раздел IV «Таможенные платежи, специальные, антидемпинговые, компенсационные пошлины», как и в действующей редакции, посвящен общим положениям о таможенных платежах, а также вопросам исчисления таможенных пошлин, налогов, сроков и порядка их уплаты, обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов, возврата (зачета) таможенных пошлин, налогов и иных денежных средств (денег), взыскания этих
платежей. Новым является включение в этот раздел самостоятельной главы, касающейся порядка уплаты специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин.
Раздел состоит из 7 глав.
В него кодифицировано 2 международных договора.
Справочно: на базе глав 9–14 ТК ТС подготовлено 7 глав. В раздел V кодифицировано 2 международных договора:
Соглашение о некоторых вопросах предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов в отношении товаров, перевозимых в соответствии с процедурой таможенного транзита, особенностях взыскания таможенных пошлин, налогов и порядке перечисления взысканных сумм в отношении таких товаров от 21 мая 2010 года;
Соглашение об основаниях, условиях и порядке изменения сроков уплаты таможенных пошлин от 21 мая 2010 г.
Раздел V «Особенности порядка и условий перемещения через таможенную границу Союза отдельных категорий товаров» содержит нормы, касающиеся особенностей порядка и условий перемещения через таможенную границу Союза:
- товаров для личного пользования, перемещаемых физическими лицами;
- международных почтовых отправлений и перемещаемых в них товаров;
- транспортных средств международной перевозки;
- припасов;
- товаров, перемещаемых через таможенную границу Союза трубопроводным транспортом и по линиям электропередачи;
- перемещения товаров дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями и иными официальными представительствами государств, международными организациями, расположенными на таможенной территории Союза.
Аналогичные особенности присутствуют и в действующем ТК ТС в разделе 7. В этот раздел проекта кодифицировано 4 международных договора.
Справочно: на базе глав 44, 45, 47, 48, 49 (глава 49 ТК ТС в редакции проекта Протокола о внесении изменений в Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года и прекращении действия некоторых международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, одобренного решением Коллегии ЕЭК от 9 июля 2013 года № 151) и 50 ТК ТС подготовлено 6 глав.
В раздел V кодифицированы 4 международных договора и 2 проекта международных договоров:
Соглашение об особенностях таможенных операций в отношении товаров, пересылаемых в международных почтовых отправлениях, от 21 мая 2010 года;
Соглашение об особенностях использования транспортных средств международной перевозки, осуществляющих перевозку пассажиров, а также прицепов, полуприцепов, контейнеров и железнодорожного подвижного состава, осуществляющих перевозку грузов и (или) багажа, для внутренней перевозки по таможенной территории таможенного союза от 18 июня 2010 года;
Договор о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза от 5 июля 2010 года в проект ТК Союза;
Соглашение о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу Таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском от 18 июня 2010 года;
проект Протокола о внесении изменений и дополнений в Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза от 27 ноября 2009 года, направленный на урегулирование вопросов перемещения товаров по линиям электропередачи и трубопроводным транспортом через таможенную границу Таможенного союза;
проект Соглашения о некоторых вопросах перемещения товаров по линиям электропередачи и трубопроводным транспортом через таможенную границу Таможенного союза.
В Разделе VI «Проведение таможенного контроля» урегулированы общие положения о таможенном контроле, определены формы таможенного контроля и порядок их проведения, а также меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля. В данном разделе проекта системно структурированы нормы действующего ТК ТС, касающиеся таможенного контроля. Разграничены действия, проводимые таможенными органами в ходе таможенного контроля – формы таможенного контроля (выделяется только 6), и меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, применяемые как самостоятельные, так и вспомогательные действия при применении форм таможенного контроля.
Раздел состоит из 3 глав. В него кодифицирован 1 международный договор.
Справочно: на базе глав 15,16, 19 ТК ТС подготовлено 3 главы; в раздел VI кодифицирован 1 международный договор:
Соглашение об освобождении от применения таможенными органами государств – членов Таможенного союза определенных форм таможенного контроля от 18 июня 2010 года.
Раздел VII «Таможенные органы» – это новый раздел, который отсутствовал в ТК ТС как самостоятельный структурный элемент. В этот раздел включены положения действующего ТК ТС, содержащиеся в его различных главах, и положения 4 международных договоров.
В разделе «Таможенные органы» урегулированы вопросы, касающиеся:
- задач таможенных органов;
- их правоохранительной деятельности;
- организации взаимной административной помощи и информационного обмена между таможенными органами;
- вопросы, касающиеся информационных систем и информационных технологий, используемых таможенными органами;
- компетенция по ведению таможенными органами таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики;
- общие вопросы применения таможенными органами системы управления рисками;
- порядок задержания таможенными органами товаров и документов на них;
- назначения и проведения таможенной экспертизы;
- применения мер по защите прав на объекты интеллектуальной собственности, принимаемых таможенными органами.
Справочно:
на базе отдельных статей глав 1, 2, 17, 18, 20, 21 и 46 ТК ТС сформирован новый раздел «Таможенные органы», состоящий из 7 глав; в раздел VII кодифицировано 4 международных договора и 1 проект международного договора:
Соглашение о требованиях к обмену информацией между таможенными органами и иными государственными органами государств-членов Таможенного союза от 21 мая 2010 года;
Соглашение об организации обмена информацией для реализации аналитических и контрольных функций таможенных органов государств – членов Таможенного союза от 9 октября 2011 года;
Соглашение о взаимной административной помощи таможенных органов государств-членов Таможенного союза от 21 мая 2010 года;
Соглашение о едином таможенном реестре объектов интеллектуальной собственности государств-членов Таможенного союза от 18 июня 2010 года;
проект Протокола о внесении изменений в Соглашение о едином таможенном реестре объектов интеллектуальной собственности государств – членов Таможенного союза от 21 мая 2010 года.
Раздел 8 «Деятельность в сфере таможенного дела. Уполномоченный экономический оператор» содержит нормы, касающиеся общих положений о деятельности лиц в сфере таможенного дела, а также деятельности таможенного представителя, таможенного перевозчика, владельца склада временного хранения, владельца таможенного склада, владельца свободного склада, владельца магазина беспошлинной торговли, а также новую главу – «Уполномоченный экономический оператор».
Справочно:
на базе главы 3, отдельных статей глав 25, 33, 41 ТК ТС, а также положений Соглашения о свободных складах и таможенной процедуре свободного склада от 18 июня 2010 года сформирован новый раздел «Деятельность в сфере таможенного дела. Уполномоченный экономический оператор», состоящий из 7 глав.
И, традиционно, в заключении – Раздел 9 «Переходные положения».
Таким образом, можно говорить о том, что первый этап разработки проекта ТК ЕАЭС – формирование текста международного договора – завершен. В ближайшее время начнется второй этап – проведение внутригосударственного согласования в государствах-членах.
После одобрения на Коллегии ЕЭК проект ТК ЕАЭС будет размещен в открытом доступе на официальном сайте ЕЭК и все заинтересованные лица смогут оценить, что разработчикам удалось, а что нужно усовершенствовать еще. Эта работа будет проводиться уже в 2015 году, когда в ЕЭК поступят результаты внутригосударственного согласования по данному проекту.
Обозначу новеллы, которые в нем появились.
Бизнес хочет, чтобы таможенное регулирование было прозрачным, понятным и необременительным. Органы власти отвечают за соблюдение государственных интересов при выполнении функций по регулированию перемещения товаров через таможенную границу (вопросы взимания таможенных пошлин, налогов, проведение контроля, то есть недопущение ввоза некачественной продукции на наш рынок, и т.д.).
Поэтому основная цель, которую ставили перед собой разработчики, – обеспечение баланса при подготовке ТК ЕАЭС между соблюдением интересов государственных органов и бизнеса.
Среди новых подходов, которые нашли отражение в ТК Союза можно отметить:
- приоритет электронного таможенного декларирования и применение письменного декларирования только в определенных таможенным законодательством случаях;
- возможность совершения таможенных операций, связанных с регистрацией таможенной декларации, автоматически, информационными системами таможенных органов;
- возможность подачи таможенной декларации без представления таможенному органу документов, на основании которых она заполнена;
- использование механизма «единого окна» при совершении таможенных операций, в том числе связанных с прибытием, убытием и таможенным декларированием товаров;
- оптимизация предварительного информирования таможенных органов о товарах, ввозимых на таможенную территорию Союза;
- унификация особенностей таможенного декларирования товаров, перемещаемых в несобранном или разобранном виде, применение неполного таможенного декларирования и периодического таможенного
декларирования; - сокращение сроков выпуска товаров до 4 часов с момента регистрации таможенной декларации, если по результатам проверки таможенной декларации системой управления рисками не рекомендовано проведение таможенного контроля в форме проверки таможенных, иных документов и (или) сведений либо других форм таможенного контроля, связанных с проверкой товаров;
- установление возможности выпуска товаров под обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов в случае, если таможенный контроль, начатый до выпуска товаров, не завершен;
- совершенствование института уполномоченных экономических операторов;
- уточнение содержания и условий отдельных таможенных процедур;
- упрощение порядка и условий перемещения через таможенную границу Союза отдельных категорий товаров.
Кроме того, с целью устранения правовых коллизий и формирования единой правоприменительной практики в проекте разграничены понятия «таможенные операции» и «таможенный контроль». В проекте ТК ЕАЭС уточнено, что таможенные операции – это действия, которые должны совершаться лицами и таможенными органами в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования, а таможенный контроль – это именно совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку соблюдения таких договоров и актов, а также национального законодательства.
Изменены подходы к регламентации в Кодексе положений о применении или освобождении от применения запретов и ограничений.
В ТК ТС в содержании каждой таможенной процедуры или в условиях такой процедуры содержатся положения о применении или не применении мер нетарифного регулирования, запретов и ограничений. Из-за того, что в настоящее время отсутствует четкое деление всех мер на вводимые по экономическим основаниям и вводимые, исходя из необходимости защиты жизни и здоровья человека, защиты окружающей среды, в государствах складывалась практика, когда таможенные органы требовали представление документов, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений, мер нетарифного регулирования, носящих экономических характер, на границе, при прибытии товаров на таможенную территорию, что создавало дополнительные административные барьеры и увеличивало издержки бизнес-сообщества.
Сторонами был предложен подход, поддержанный бизнес-сообществом, согласно которому порядок представления документов и сведений, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений, в том числе таможенные процедуры, при помещении под которые необходимо наличие документа, подтверждающего соблюдение запретов и ограничений, а также момент, на который указанный документ должен быть предъявлен таможенным органам, должны устанавливаться правовыми актами, которыми эти запреты и ограничения вводятся.
В связи с чем, проект ТК ЕАЭС теперь содержит общую статью 7 «Соблюдение запретов и ограничений» с отсылочной нормой, согласно которой «соблюдение запретов и ограничений (за исключением санитарных, карантинных фитосанитарных и ветеринарно-санитарных мер) подтверждается в случаях и порядке, установленных актами Комиссии или нормативными правовыми актами государств – членов в соответствии с Договором о Союзе, либо установленных в соответствии с законодательством государств – членов, путем представления документов и (или) сведений, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений». А «соблюдение санитарных, карантинных фитосанитарных и ветеринарно-санитарных мер подтверждается по результатам осуществления санитарно-эпидемиологического, карантинного фитосанитарного и ветеринарно-санитарного контроля (надзора) в порядке, установленном Договором о Союзе и принятыми в соответствии с ним актами Комиссии и (или) законодательством государств – членов».
Этот подход согласуется с подходами, заложенными в Договоре о Евразийском экономическом союзе в статье 46 и приложении 7 к данному договору (Протокол о мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран), в соответствии с которыми теперь будут приниматься решения о введении, применении, продлении и отмене мер нетарифного регулирования, содержащие, в том числе, порядок и момент подтверждения таможенным органом соблюдения соответствующих мер.
Среди новых положений проекта можно отметить определение на уровне кодекса порядок принятия предварительных решений о происхождении товаров. В действующем ТК ТС заложена возможность принятия таких решений таможенным органом в порядке, определенном национальным законодательством. Однако эта норма не является императивной. Теперь проект ТК ЕАЭС возлагает на таможенные органы обязанность по заявлению лиц принимать предварительные решения о происхождении товаров и определяет порядок их принятия, унифицированный для трех государств.
ТК ТС работает с июля 2010 года без каких-либо изменений и без кардинальных сбоев. Мы, специалисты ЕЭК, разрабатывая новое таможенное законодательство, ориентируемся на то, что на новом витке развития интеграции
государств – членов ЕАЭС Таможенный кодекс ЕАЭС после вступления в силу станет фундаментом для эффективной работы и для таможенных служб, и для бизнес-сообщества.
РТА: НАУКА