13 Ноября 2013 года в рамках Международной научно-практической конференции «Перспективы совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза: международный и региональный опыт» состоялось заседание секции «Совершенствование таможенного администрирования» под руководством директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии Некрасова Дмитрия Викторовича.
Редакция информационного ресурса «РТА:НАУКА» публикует доклад Дмитрия Викторовича, представленный вниманию участников конференции в Российской таможенной академии.
E-mail: info-ndv@yandex.ru
ДОКЛАД
«Перспективы развития института уполномоченного экономического оператора»
(Международная научно-практическая конференция «Перспективы совершенствования таможенного законодательства Таможенного союза: международный и региональный опыт», Российская таможенная академия, г. Люберцы, 11.11.2013 г.)
(СЛАЙД 1) – Название темы
Уважаемые руководство и научно-педагогический персонал Российской таможенной академии, уважаемые коллеги.
Представленный вашему вниманию доклад затрагивает актуальную тему, исследованием которой занимаются отечественные и зарубежные ученые, а также таможенные эксперты. На наш взгляд, исследование вопроса дальнейшего развития института уполномоченного экономического оператора (далее – УЭО) является важным направлением совершенствования таможенного администрирования, правоприменительной практики, а также для развития теории таможенного права.
Следует отметить, что большая часть вопросов, сопряженных с развитием института УЭО в таможенном законодательстве Таможенного союза[1] (далее – ТС), была озвучена нами на платформе Российской таможенной академии в 2013 году. Например, рассмотрена проблематика терминологического аппарата института УЭО, специальные упрощения (таможенные преимущества) как исключительное право на совершение отдельных таможенных операций, структура правового статуса УЭО, категорирование УЭО и др.[2]
В настоящий момент Евразийская экономическая комиссия (далее – ЕЭК) по своей сути является нормотворческим центром и переговорной платформой, в рамках которого эксперты Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации имеют возможность эффективно взаимодействовать, обмениваться положительным опытом в сфере таможенного администрирования, а также исследовать международный опыт и передовую правоприменительную практику.
В связи с этим, фундаментальные и актуальные научно-практические работы, направленные на совершенствование таможенного регулирования в Таможенном союзе всегда вызывают у нас неподдельный интерес. Тематика института УЭО относится к этой группе.
(СЛАЙД 2) – Актуальные вопросы института УЭО
На теоретическом и на практическом уровне остается комплекс неразрешенных вопросов в связи с реализацией потенциальных возможностей для экономических операторов, а также безопасной цепи поставки товаров. Вопросы, которые заслуживают внимания в этой связи, представлены на слайде 2 .
Прежде всего, к ним относятся:
– Место института УЭО в системе таможенного законодательства ТС;
-Проблематика понятийного аппарата института УЭО;
-Субъекты, наделенные статусом УЭО, анализ возможности
расширения круга лиц, которым может быть присвоен статус УЭО в Таможенном союзе;
-Специальные упрощения (таможенные преимущества) УЭО как
исключительное право на совершение таможенных операций;
– Административные процедуры в связи с присвоением статуса
УЭО;
– Соотношение институтов УЭО в государствах-членах ТС, а также административно-правового статуса УЭО юридических лиц Белоруссии, Казахстана и России. Единство и различия;
– Соответствие институтов УЭО в государствах-членах ТС Рамочным стандартам по безопасности и упрощению мировой торговли, а также передовой практике таможенного администрирования;
-Перспективы совершенствования административно-правового статуса УЭО в Таможенном союзе Беларуси, Казахстана и России;
– Взаимное признание статуса УЭО в Белоруссии, Казахстана и России таможенными органами государств-членов ТС.
(СЛАЙД 3) – Направления совершенствования правового статуса УЭО в государствах-членах ТС
Департамент таможенного законодательства и правоприменительной практики ЕЭК, осуществляя мониторинг за исполнением таможенного законодательства государствами-членами ТС, а также исследуя особенности таможенного администрирования в ТС, обратил внимание на попытки таможенных органов обозначить отдельные направления по совершенствованию института УЭО с учетом региональной специфики.
На слайде 3 представлены мероприятия, которые Стороны запланировали провести в целях совершенствования института УЭО. Приведенные перспективы совершенствования правового статуса УЭО в государствах-членах ТС, на наш взгляд, не соответствуют необходимому уровню модернизации института УЭО, не создают правовую платформу для прорыва в сфере организации безопасной цепи поставки товаров, не направлены на облегчение деятельности бизнес-сообщества или эффективное таможенное регулирование. Такой вывод вытекает из комплексного анализа рекомендаций Всемирной таможенной организации (далее – ВТамО), передовой равоприменительной практики таможенного администрирования.
(СЛАЙД 4) – Понятие программы УЭО
Эксперты ВТамО полагают, что на пространстве СНГ не существует программ УЭО. По их мнению, законодательство в этой области только развивается. С такой позицией можно согласиться, но с определенными оговорками. В ТС создан институт УЭО, однако программа УЭО, представляющая собой комплексный план, единую концепцию, направленную на развитие института УЭО, отсутствует. На слайде 4 представлены различные дефиниции термина «программа УЭО». Термин «программа УЭО» упоминается в различных значениях. Например, под программой УЭО понимают, программу, которая предоставляет возможность бизнес-операторам, которые соответствуют установленным требованиям, осуществлять быстрые и простые таможенные операции, рассматриваемые в качестве преимуществ в связи с экспортом или импортом товаров.
Программа УЭО рассматривается как план, разработанный Европейской комиссией в целях обеспечения надежных торговцев, мерами упрощения торговли.[3] При этом программы безопасной цепи поставки товаров рассматриваются ими как предшественники программ УЭО.
К этому следует отметить, что программа УЭО является частью многоуровневого подхода к безопасной цепи поставки товаров, состоящего из таких элементов как: (1) раннее выявление, (2) сертификация и аккредитация, (3) технология сканирования, (4) целостность контейнеров.
(СЛАЙД 5) – Стандарты ВТамО применительно к программам УЭО
Рамочные стандарты по безопасности и упрощению мировой торговли (далее – Рамочные стандарты) устанавливают соответствующие стандарты для программ УЭО: партнерство, безопасность, авторизация, технология, коммуникация, упрощение. Визуализация этих стандартов приведена на слайде 5. В соответствии с упомянутыми стандартами:
(1) УЭО вводят в свою деловую практику разработанные программой лучшие практики по безопасности, (2) стороны, вовлеченные в организацию и контроль за перемещением товаров, обеспечивают целостность (сохранность) грузов и контейнеров посредством использования современных технологий; (3) таможенные администрации регулярно обновляют стандарты безопасности, а также лучшие практики безопасной цепи поставки товаров, установленные в программе УЭО; При этом на таможенную администрацию возлагается обязательство (4) сотрудничать с УЭО для обеспечения максимальной безопасности и упрощения международной цепи поставки товаров, происходящих или перемещаемых через ее таможенную территорию.[4]
(СЛАЙД 6) – Мозаика инициатив по организации безопасной цепи поставки товаров
При планировании текущего статуса обеспечения безопасной цепи поставки товаров, эксперты сталкиваются с «мозаикой» инициатив, программ, кодексов, решений, технологических приложений, правил (положений), которые могут быть международными, национальными, региональными, секторальными, обязательными, добровольными, односторонними, многосторонними, взаимно дополняющими или совпадающими.[5]
По нашему убеждению, программа УЭО занимает среди этого ряда ведущее место .
(СЛАЙД 7) – Определение термина «Программа УЭО»
Проанализировав существующие теоретические подходы для понимания программы УЭО, как инструмента развития института УЭО, сформулируем определение этого термина. По нашему мнению, программа УЭО – это организационно-правовой инструмент, представляющий собой совокупность взаимосвязанных мер, действий, механизмов, и направленный на регулирование таможенных правоотношений в связи с организацией безопасной цепи поставки товаров, участниками которых являются таможенные органы, иные контролирующие органы государственной власти, а также лица, претендующие на применение таможенных преимуществ (специальных упрощений) при осуществлении внешнеторговой деятельности.
В контексте исследования программы УЭО, как разновидность программ безопасной цепи поставки товаров, отметим, что под безопасной цепью поставки товаров понимают концепцию, которая охватывает программы, системы, процедуры, технологии и решения, применяемые к угрозам цепи поставки, а также последствиям угроз экономике, социальному и физическому состоянию граждан и обществу.[6] При этом цепь поставки товаров – система ресурсов, организаций, людей, технологий, деятельности и информации, вовлеченных в процесс перемещения товаров от продавца к потребителю / пользователю.[7]
(СЛАЙД 8) –Классификация программ УЭО
Для понимания правовой природы и особенностей, реализуемых на практике программ УЭО, важна их классификация, которая может быть представлена следующим образом:
– по степени охвата (мировые, региональные, национальные, секторальные);
– по кругу участников (многосторонние, двусторонние, односторонние);
– по исполнению (обязательные, добровольные).
(СЛАЙД 9) – Программа УЭО как комплексное правовое явление
Программа УЭО является не только расширенной концепцией дальнейшего развития института УЭО, ориентированной на достижение конкретных целей и результатов в целом, но и комплексным правовым явлением, состояние которого определяется правовыми средствами, решениями, технологиями, административными процедурами. Визуализация программы УЭО в этом ключе представлена на слайде 9.
Вместе с тем, фундаментом программы УЭО можно назвать систему безопасной цепи поставки товаров и эффективный таможенный контроль.
(СЛАЙД 10) – Элементы совершенствования статуса УЭО
Если обратиться к позиции, отдельных представителей бизнес сообщества применительно к дальнейшему совершенствованию правового статуса УЭО, то конкретных направлений в этой области ими не обозначено. За исключением предложения о расширении упрощений для УЭО,[8] увеличении льгот для операторов, особенно для производственного типа,[9] иные тезисы в научной среде и на консультативных площадках не позиционируются. При этом необходимость совершенствования условий (требований) в связи с предоставлением статуса УЭО, их модернизацией с учетом передовой правоприменительной практики и рекомендациями ВТамО, предусматривающие возложение дополнительных обязанностей на добросовестных участников ВЭД, не озвучивается.
Вместе с тем, совершенствование правового статуса УЭО не может ограничиваться только развитием одного из его элементов – таможенных преимуществ (специальных упрощений). На слайде 10 этот элемент выделен цветом.
Предметом совершенствования могут выступить в комплексе такие элементы статуса УЭО, как права и обязанности, сфера деятельности УЭО, порядок взаимодействия с таможенными органами, порядок включения в реестр УЭО, порядок приостановления статуса УЭО, полномочия органов государственной власти в отношении УЭО, взаимное признание правового статуса УЭО и т.д. При этом ориентиром совершенствования АПС УЭО должны выступить стандарты ВТамО, современное таможенное законодательство, а также отечественная и зарубежная правоприменительная практика.
На наш взгляд, необходимо, прежде всего, разработать программу УЭО, которая станет «краеугольным камнем», основой дальнейшего совершенствования института УЭО в Таможенном союзе Белоруссии, Казахстана и России. Наличие такой программы позволит комплексно и единообразно подходить к вопросу совершенствования таможенного законодательства, регулирующего правоотношения участниками которых являются УЭО и таможенные органы.
(СЛАЙД 11) – Структура правового статуса УЭО
В целях понимания комплексного характера и особенностей правового статуса УЭО на слайде 11 приведена структура его административно-правового статуса .
(СЛАЙД 12) – Взаимное признание правового статуса УЭО
Известно, что взаимное признание – это широкая концепция при помощи, которой принятое действие или решение или авторизация, предоставленные одной таможенной администрацией признается и принимается другой таможенной администрацией. Взаимное признание выгодно, поскольку упрощает процедуры между таможнями посредством признания стандартов друг друга.[10] Целью взаимного признания УЭО является то, что одна таможенная администрация признает результаты оценки и авторизацию УЭО другой таможенной администрации, полученные в рамках иной программы, и согласна предоставить существенные, сопоставимые и там, где это возможно – взаимные преимущества/ упрощения для взаимно признаваемых УЭО.[11] Это означает, что таможенная администрация во второй стране признала и таможенный контроль, и таможенную оценку УЭО в первой стране.
Необходимость разработки единой программы УЭО на основе единых для ТС подходов (программа минимум – в каждом государстве-члене ТС; в перспективе – единой программы УЭО на территории ТС) сопряжена с системой взаимного признания.
Условия взаимного признания правового статуса УЭО приведены на сайде 12. Для того, чтобы система взаимного признания работала важно чтобы:
(1)программы УЭО были совместимы и соответствовали стандартам и принципам, установленным в Рамочных стандартах;
(2) необходимо наличие согласованного набора общих стандартов, которые включают достаточно сильные положения «действий» для таможен и УЭО;
(3) стандарты применяются таким единообразным способом, чтобы одна таможенная администрация была уверена в авторизации дугой;
(4) наличие законодательства позволяющего внедрение системы взаимного признания.[12]
Более того, для этих же целей необходима система автоматизированного управления рисками; возможность получать предварительную электронную информацию о грузах для операций анализа рисков; возможность проверить груз высокого риска с использованием современных технологий перед его погрузкой на экспорт; готовность согласиться на проведение предварительной проверки на основании запроса от другого партнера(ов); правовая возможности, готовность и способность обмениваться информацией о рисках.
(СЛАЙД 13) – Направления совершенствования административно-правового статуса УЭО
Неполная реализация потенциала УЭО, зафиксированная в таможенном законодательстве ТС, лишает выгод как добропорядочных участников ВЭД, так и таможню, порождая взаимное неудовольствие, недоверие. Сложившаяся ситуация требует изменений правового характера. Вместе с тем, ускоряя движение в этом направлении, требуется тщательно взвешивать каждый шаг, проводить широкое обсуждение, учитывать опыт других стран, развивать упрощения для УЭО в увязке с совершенствованием механизмов таможенного контроля.
Резюмируя вышеизложенное, сформулируем основные направления совершенствования административно-правового статуса УЭО в ТС на современном этапе:
-разработка комплексной программы УЭО на территории ТС;
-совершенствование понятийного аппарата института УЭО;
– расширение категорий субъектов – участников программ УЭО;
– расширение перечня специальных упрощений для УЭО;
– категорирование статуса УЭО;
– совершенствование условий (требований) предоставление статуса УЭО, в т.ч. посредством формирования единых условий (требований);
– разработка единой процедуры авторизации (предоставления статуса УЭО) таможенными службами государств-членов ТС;
– взаимное признание правового статуса УЭО таможенными органами Белоруссии, Казахстана и России;
– создание единой информационной системы взаимодействия таможен и экономических операторов в рамках программы УЭО.[13]
Институт УЭО интенсивно развивается во всём мире и требует своего скорейшего развития и в Таможенном союзе. Процесс совершенствования должен основываться, безусловно, на стандартах ВТамО и передовой правоприменительной практике. Вместе с тем, использование зарубежного опыта, новаций в рассматриваемой области таможенных правоотношений , необходимо осуществлять с учетом национальной специфики таможенного регулирования и интеграционных процессов, происходящих на таможенной территории Таможенного союза.
Замечания и предложения по опубликованному материалу просьба направлять автору на электронную почту: info-ndv@yandex.ru (Д.В. Некрасов)
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
[1] Д.В. Некрасов. Доклад Директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии Д.В. Некрасова «Теоретические и практические аспекты при исследовании института таможенного права»./ Учебно-методический сбор с руководителями и научно-педагогическими работниками Российской таможенной академии и филиалов “Актуальные вопросы методики подготовки и проведения практических занятий с применением новых програмных средств Российской таможенной академии”. Российская таможенная академия, г. Люберцы.–2013, 23 Сентября. Электронный ресурс: http://www.customs-academy.net/?p=4089
[2] .В. Некрасов. Доклад Директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии Д.В. Некрасова «Институт уполномоченного экономического оператора в Таможенном союзе: проблемы теории и практики»./ Международная научно-практическая конференция “Российская таможенная академия – 20 лет в авангарде таможенного образования и науки”. Российская таможенная академия, г. Люберцы.–2013, 18 Сентября. Электронный ресурс: http://www.customs-academy.net/?p=3418
[3] Robert Holler, Jeremy Shranck. Customs modernization Handbook «Authorized economic operators programs». USAID. March, 2010.–P.1. [4] Robert Holler, Jeremy Shranck. Customs modernization Handbook «Authorized economic operators programs». USAID.March, 2010.– P. 3
[5] Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide// The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. –P 3. //http://siteresources.worldbank.org/INTPRAL/Resources/SCS_Guide_Final.pdf
[6] Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide// The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. P 8. //http://siteresources.worldbank.org/INTPRAL/Resources/SCS_Guide_Final.pdf
[7] Там же.
[8] См., например, Дорожная карта по проекту НПИ «Совершенствование таможенного администрирования» согласована всеми участниками рабочей группы. 18.04.2012. http://www.asi.ru/news/1670/?sphrase_id=44364
[9] ФТС подготовила поправки по упрощению оформления грузов. 14.01.2013 http://www.asi.ru/smi/7082/?sphrase_id=44364
[10] Michel Donner, Cornelis Kruk. Supply chain security guide// The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. 2009. –P. 37/
[11] Guidelines for developing a mutual recognition arrangement / agreement/ World customs organization. WCO SAFE Package. 2011
[12] SAFE. Framework of standards to secure and facilitate global trade. –World customs organization, June 2012.-Page. 33
[13] Д.В. Некрасов. Доклад Директора Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии Д.В. Некрасова «Институт уполномоченного экономического оператора в Таможенном союзе: проблемы теории и практики»./ Международная научно-практическая конференция “Российская таможенная академия – 20 лет в авангарде таможенного образования и науки”. Российская таможенная академия, г. Люберцы.–2013, 18 Сентября/. РТА:НАУКА, 20.09.2013. Электронный ресурс: http://www.customs-academy.net/?p=3418