НОВАЦИИ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: КРИТЕРИИ ПРИСВОЕНИЯ СТАТУСА УПОЛНОМОЧЕННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОПЕРАТОРА
директор Департамента таможенного законодательства
и правоприменительной практики
Евразийской экономической комиссии
e-mail: info-ndv@yandex.ru
Процесс совершенствования института уполномоченного экономического оператора (далее – УЭО) в Евразийском экономическом союзе получил новый импульс и организационно-правовые очертание в 2014 г., а к настоящему моменту активно обеспечивается продуктивной работой специалистов Евразийской экономической комиссией (далее – ЕЭК) совместно с представителями таможенных органов Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации с участием предпринимательского сообщества трех государств. Так, на платформе ЕЭК была создана рабочая группа по развитию института уполномоченного экономического оператора в государствах-членах Таможенного союза (далее – Рабочая группа), утвержден ее статус и компетенция по совершенствованию института УЭО, как эффективного инструмента упрощения процедур торговли и таможенного администрирования. Следует отметить, что Рабочая группа создана в целях реализации полномочий ЕЭК в сфере таможенного регулирования института УЭО.[1] Для реализации этих полномочий решаются такие задачи, как анализ правовой базы Таможенного союза и государств – членов Таможенного союза, регламентирующей вопрос функционирования института УЭО; изучение и анализ международных стандартов и правовой базы по вопросу функционирования данного института; проведение мониторинга его функционирования в Таможенном союзе (далее – ТС); выявление расхождений в правоприменительной практике реализации института УЭО в государствах – членах ТС; выработка предложений по совершенствованию и развитию института УЭО в ТС и др.
В этом контексте отметим, что результаты проводимого научного исследования института УЭО в Таможенном союзе и передовой практике таможенного регулирования, в том числе рекомендации по совершенствованию рассматриваемого правового явления,[2] уже нашли отражение в рабочих материалах экспертов ЕЭК и таможенных органов Беларуси, Казахстана и России. Одним из важных вопросов совершенствования института УЭО, является разработка оптимальной модели соотношения требований (условий) присвоения статуса УЭО с объемом реальных (применяемых на практике) таможенных преимуществ в зависимости от вида деятельности экономического оператора. Как правило, рассматривая вопрос о готовности или целесообразности получить статус УЭО, экономический оператор, например, таможенный брокер или уполномоченный импортер, задаются вопросом о реальных таможенных преимуществах, которые им могут быть предоставлены, а также перечне условия (требований), которые они в свою очередь должны выполнить для получения искомого статуса.
В ранее проведенных нами исследованиях были сформулированы основные направления совершенствования правового статуса УЭО в ТС на современном этапе, одно из которых заключается в разработке критериев (требований, условий) присвоения статуса УЭО в зависимости от вида деятельности экономического оператора, уровня соответствия требованиям безопасной цепи поставки товаров ВТамО и передовой практике таможенного администрирования [3]. В целях подготовки предложений в части формирования искомого перечня критериев, обратимся к зарубежному опыту. Итак, ВТамО рекомендует таможенным администрациям применять следующий примерный перечень критериев (условий – прим. автора) качества при рассмотрении заявок от компаний, желающих быть авторизированными в качестве УЭО [4]: соответствие отчетности требованиям таможенных и других соответствующих органов исполнительной власти; соблюдение соответствующих законов и правил; доказательство того, что заявитель был создан в соответствии с национальным законодательством; информация, указывающая на постоянство торговых помещений; доказательства существования систем обеспечения качества; отсутствие судимости соответствующего вида среди старшего персонала; доказательство наличия в компании адекватного контроля в отношении персонала, помещений, оборудования и других активов. В то же время в Рамочных стандартах по безопасности и упрощению мировой торговли ВТамО выделено 12 рекомендуемых подгрупп критериев, соблюдение которых обеспечивает возможность присвоения статуса УЭО: A. Продемонстрированное соответствие таможенным требованиям; B. Удовлетворительная система управления коммерческой документацией; С. Финансовая устойчивость; D. Консультации, сотрудничество и связи; E. Образование, подготовка кадров и компетентность; F. Обмен информацией, доступ и конфиденциальность; G. Безопасность груза; H. Безопасность перевозки; I. Безопасность помещений; К. Безопасность торгового партнера; L. Кризисное управление и восстановление после аварийных ситуаций; М. Измерение, анализ и усовершенствование. Рассмотрим поименованные критерии (условия) присвоения статуса уполномоченного экономического оператора.
Условие о соответствии таможенным требованиям предусматривает, чтобы УЭО не совершал в течение срока, определенного национальной программой УЭО, нарушения (преступления), установленных национальным законодательством. В свою очередь условие об удовлетворительной системе управления коммерческой документацией возлагает обязательство на экономического оператора вести системы учета (документов, регистрационных данных), позволяющие таможням проводить любые необходимые проверки движений грузов, касающихся как импорта, так и экспорта; предоставить таможне полный доступ к необходимым записям (документам, регистрационным данным), в соответствии с требованиями национального законодательства; иметь внутренние системы доступа и контроля учета (записи, регистрационные данные), одобренные таможенной администрацией и др. По нашему мнению, одним из важных условий получения статуса УЭО, является финансовая устойчивость, что означает хорошее финансовое состояние организации, достаточное для выполнения своих обязательств с соответствующим отношением к характеристикам вида хозяйственной деятельности. Требования, сопряженные с обменом информацией, доступом и конфиденциальностью возлагает обязанность на экономического оператора и таможню обеспечение конфиденциальности коммерческой и другой важной информации; полного и своевременного осуществления электронного обмена данными между всеми соответствующими сторонами, использующими информацию для выпуска товаров (грузов) при условии обеспечения соблюдения законодательства о конфиденциальности данных; использования международные стандартов, разработанных в отношении структуры электронных данных, сроков представления и содержимого сообщения. Применительно к критериям, связанным с безопасностью груза ВТамО предписывает, чтобы УЭО гарантировал,
что он и / или его деловые партнеры в цепи поставок товаров, наделенные ответственностью по обеспечению целостности (наложению пломб на) груза, располагали инструкциями по осуществлению процедур по пломбированию (обеспечению герметичности) грузов, а также поддержанию сохранности груза или транспортной перевозки, находящихся в его ведении; применял процедуры для проверки устройства (конструкции) транспортного средства, включая надежность управления доступом; проверял собственную систему безопасности и контроля с целью удостоверения, что во время нахождения груза под контролем УЭО неуполномоченным лицам был закрыт доступ к грузу, так же, как и возможность не должным образом влиять, передвигать или управлять грузом др. Согласно рекомендациям ВТамО таможня и УЭО должны совместно поработать над созданием эффективных режимов контроля, если это уже не предусмотрено другим национальным или международным нормативным мандатом, обеспечить, чтобы транспортные перевозки осуществлялись эффективно и безопасно. Данное положение собственно и формирует требование к УЭО по безопасности перевозки. Требования, выдвигаемые к безопасности помещений сопряжены с техническими характеристикам зданий, сооружений, на территории которых совершаются таможенные операции в отношении товара. В свою очередь безопасность персонала представляет собой требование, возлагающее на УЭО обязательство принимать все разумные меры предосторожности при приеме на работу новых сотрудников посредством проверки их отношения к совершению преступлений, связанных с безопасностью, преступлениями в сфере таможенного дела или иными уголовными преступлениями в пределах, установленных национальным законодательством.
В целях сравнительного анализа, перечислим требования, присвоения статуса УЭО в Европейском союзе, которые установлены Решением Комиссии № 2454/93 в июле 1993г.[5] Прежде всего, европейским законодательством предусмотрено, что таможенные органы должны иметь возможность установить факт того, что заявитель имеет удовлетворительную систему управления коммерческой и, при необходимости, транспортной отчетности. При этом заявитель также должен: a) поддерживать систему учета, которая соответствует общепринятым принципам учета в государствах-членах, где ведется учет, и которые будут способствовать проведению таможенного контроля, основного на аудите; b) позволять таможенным органам иметь физический или электронный доступ к своим таможенным или, при необходимости, транспортным записям [records] (документам, отчетам, учетам – прим. автора); c) иметь логистическую систему, которая различается на товары Сообщества и товары не-Сообщества; d) иметь административную структуру, которая соответствует типу и размеру предпринимательской деятельности и которая подходит для управления потоком товаров и имеет внутренний контроль, способный обнаружить незаконные или нелегитимные сделки; f) иметь в наличии удовлетворительные процедуры для архивирования записей компании и информации, а также защиты от потери информации; g) обеспечить, чтобы сотрудники были осведомлены о необходимости информировать таможенные органы всякий раз при обнаружении трудностей, связанных с соблюдением соответствия, и устанавливать соответствующие контакты, чтобы сообщить таможенному органу о таких происшествиях; h) иметь в наличии надлежащие меры безопасности информационных технологий для защиты компьютерной системы заявителя от несанкционированного доступа и обезопасить документацию заявителя;
Не менее интересной в плане исследования является модель УЭО, реализуемая в США. Так, для присвоения статуса лица – участника программы C-TPAT[1] экономический оператор должен: (1) показать историю перемещения грузов в международной цепи поставок; (2) провести оценку своей цепи поставки товаров на основании критериев безопасности, установленных Секретарем, действуя через Комиссара, в том числе: (а) требования к деловому партнеру; (b) безопасность контейнера; (c) физическая безопасность и контроль доступа; (d) безопасность сотрудников; e) процедурная безопасность; (f) подготовка по вопросам безопасности и осведомленность об угрозах; (g) безопасность информационных технологий; (3) внедрить и поддерживать меры безопасности, а также практики безопасной цепи поставки, которые соответствуют критериям безопасности, установленным Комиссаром; (4) соответствовать всем другим требованиям, установленным Комиссаром, в консультации с Консультативным комитетом по коммерческим операциям.[6] Такова общая характеристика критериев присвоения статуса УЭО в соответствии со стандартами Всемирной таможенной организации, Европейском союзе и США.
Проанализировав научно-методический аппарат института УЭО, разработанный на платформах ВТамО, ЕС, АТЭС, а также передовую правоприменительную практику, нельзя не прийти к выводу об отсутствии международных стандартов к обязательному набору требований (условий) присвоения статуса УЭО, а также критериям (условиям) присвоения статуса УЭО в зависимости от вида деятельности экономического оператора, претендующего на включение в реестр УЭО. Совершенно очевидно, что это обстоятельство не позволяет таможенным администрациям на этапе разработки национальных программ УЭО опираться на международный опыт и продуктивно вести диалог с различными категориями «реестровиков» (таможенные брокеры, перевозчики, экспедиторы, СВХ) в части построения эффективной модели выстраивания доверительных отношений, в рамках которой увеличение или ужесточение требований для получение искомого статуса компенсируется реальными таможенными преимуществами. В ранее опубликованном исследовании, посвящённому особенностям правового статуса УЭО,[8] в целях модернизации института УЭО в ТС нами была предложена модель категорирования экономических операторов на три уровня в зависимости от типа выдаваемого сертификата. Учитывая, что вопрос группирования специальных упрощений (таможенных преимуществ) напрямую связан с требованиями (условиями, критериями) присвоения статуса УЭО, принимая во внимание позиции Сторон по вопросу модернизации института УЭО в ТС, ранее предложенная нами модель может быть дополнена следующими характеристиками:
Экономический оператор (участник ВЭД), претендующий на получение сертификата первого типа, должен соответствовать следующим критериям (требованиям): 1) осуществление внешнеэкономической деятельности, деятельности в сфере таможенного дела либо деятельности по хранению товаров не менее 3 лет до дня регистрации таможенным органом заявления о включении в реестр уполномоченных экономических операторов; 2) обеспечение исполнения обязанностей уполномоченного экономического оператора, предоставленное в соответствии со статьей 7 Таможенного кодекса; 3) отсутствие во всех государствах-членах на день регистрации таможенным органом заявления не исполненной в установленный срок обязанности по уплате таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, пеней, процентов; 4) отсутствие в государстве-члене, в котором зарегистрировано юридическое лицо, претендующее на включение в реестр уполномоченных экономических операторов, на день регистрации таможенным органом заявления задолженности (недоимки) в соответствии с законодательством о налогах и сборах (налоговым законодательством) государств-членов; 5) отсутствие фактов привлечения во всех государствах-членах к административной ответственности в течение 1 года до дня регистрации таможенным органом заявления за административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями административного законодательства государств-членов, определенными Комиссией в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи; 6) отсутствие фактов привлечения во всех государствах-членах физических лиц государств-членов, являющихся акционерами, имеющими 10 и более процентов акций юридических лиц, претендующих на включение в реестр уполномоченных экономических операторов, учредителями (участниками), руководителями, главными бухгалтерами таких юридических лиц, к уголовной ответственности за преступления, ответственность за которые предусмотрена статьями уголовного законодательства государств-членов, определенными Комиссией в соответствии с пунктом 2; 7) наличие системы учета товаров, отвечающей требованиям, установленным законодательством государств-членов, позволяющей сопоставлять сведения, предоставленные таможенным органам при совершении таможенных операций, со сведениями о
проведении хозяйственных операций, и обеспечивающей доступ, в том числе удаленный, таможенных органов к таким сведениям. В тоже время, экономическим операторам, претендующим на получение второго типа сертификата УЭО, помимо ранее перечисленных требований необходимо соответствовать более высоким критериям, поскольку перечень специальных упрощений (таможенных преимуществ), предоставляемых для этой группы юридических лиц расширяет потенциальные упрощения и выгоды. По нашему мнению, для получения второго типа сертификата необходимо выполнить следующие требования: 1) соответствие значений показателей финансовой устойчивости юридического лица критериям, показатели и методика расчета которой определяется Комиссией; 2) нахождение в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении, аренде у юридического лица, претендующего на включение в реестр уполномоченных экономических операторов, сооружений, помещений (части помещения) и (или) открытых площадок предназначенных для временного хранения товаров; 3) соблюдение требований, установленных Комиссией к сооружениям, помещениям (части помещения) и (или) открытым площадкам (части открытой площадки), на территории которых будет осуществляться временное хранение товаров, совершаться таможенные операции и (или) проводиться таможенный контроль в соответствии с положениями настоящей главы, к транспортным средствам и работникам юридического лица, претендующего на включение в реестр уполномоченных экономических операторов. И, наконец, экономическим операторам, претендующим на получение третьего типа сертификата необходимо соответствовать требованиям, установленным для первого и второго типа сертификатов, а также обладать статусом УЭО не менее 2 лет до дня обращения в таможенный орган за получением свидетельства третьего типа.
Предложенная нами модель структуры основополагающих элементов административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора (условия и требования) расширяет потенциал института УЭО и предоставляет широкие возможности в сфере упрощения процедур торговли для уполномоченных экспортеров, импортеров, таможенных представителей, перевозчиков и владельцев складов временного хранения. Крайне важно при этом соблюсти оптимальный баланс интересов бизнеса и таможенных органов, обеспечивающих соблюдение таможенного законодательства. Подводя итог вышеизложенному отметим, что современные международные стандарты в сфере таможенного регулирования не устанавливают строгий набор критериев для присвоения статуса УЭО, в том числе в разрезе вида деятельности потенциального кандидата на вступление в клуб добропорядочных участников ВЭД. Практика показывает, что это обстоятельство не мешает таможенным администрациям выстраивать эффективные модели совершенствования института УЭО с учетом особенностей национального или регионального таможенного администрирования, а также проводимой ими политики в сфере таможенного дела. В тоже время, научно-методический аппарат УЭО ожидает своего совершенствования в части разработки и создания классификаторов критериев (требований, условий) для УЭО в зависимости от вида деятельности юридического лица. По нашему мнению, разрабатываемые правовые новации института УЭО на платформе ЕЭК в ближайшее время обеспечат дальнейшее развитие научно-методического аппарата в сфере таможенного регулирования, а вместе с этим и более глубокое понимание рассматриваемое нами правового явления.
Замечания и предложения по опубликованному материалу просьба направлять автору на электронную почту: info-ndv@yandex.ru (Д.В. Некрасов)
Список литературы
1. Порядок работы рабочей группы по развитию института уполномоченного экономического оператора в государствах – членах Таможенного союза. П. 1 раздела II. Утвержден председателем Консультативного комитета по таможенному регулированию В.А. Гошиным, 2014г.
2. Некрасов Д.В. Совершенствование института УЭО в Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации: тезисы доклада, 2013, 29 ноября. Эл. ресурс: http://www.customs-academy.net/?p=4551
3. Некрасов Д.В. Основные направления совершенствования административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора // Черные дыры в российском законодательстве.– 2013. – № 6. Электронный ресурс: http://www.customs-academy.net/?p=4830
4. SAFE Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade. Annex III. –World Customs Organization, June 2012.- Page III/18.
5. Commission regulation (EEC) № 2454/93 of July 1993 laying down provisions for the implementation of Council Regulation (EEC) № 2913/92 establishing the Community Customs Code (OJ L 253, 11.10.1993).
6. Security and accountability for every port act of 2006. Public law 109-347-OCT.13, 2006. 109th Congress, 2006 г.)/
7. Соглашение ВТО по упрощению процедур торговли, принятом на девятой Конференции министров ВТО в Бали, Индонезия, 3-7 декабря 2013 г. П. 7.2.
8. Некрасов Д.В. К вопросу о классификации специальных упрощений (таможенных преимуществ) в теории и практике таможенного регулирования // Черные дыры в российском законодательстве.– 2014.– № 4. Электронный ресурс: http://www.customs-academy.net/?p=6138
[1] Аналог программы УЭО.