Особенности правового статуса УЭО в Таможенном союзе

ОРИГИНАЛ

Журнал “Черные дыры в российском законодательстве” № 5, 2013

“Особенности административно-правового  статуса уполномоченного экономического оператора в государствах–членах Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации”

Дмитрий Викторович Некрасов

Директор Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии, аспирант Научно-исследовательского центра Российской таможенной академии

e-mail: info-ndv@yandex.ru

 

Аннотация: В статье исследуются отдельные  элементы административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора в Таможенном союзе России, Белоруссии и Казахстана с учетом особенностей законодательства государств–членов ТС.     

Annotation: The separate elements of administrative legal status of the   authorized economic operator in the Customs union of Russia, Belarus and Kazakhstan are investigated in this article taking into account the features of member-states’  legislation of the Customs union. 

Ключевые слова:  Таможенный союз, уполномоченный экономический оператор, административно-правовой статус, специальные упрощения.

Key words: Customs union, authorized economic operator, administrative-legal status, special benefits.

 

Вступление в силу 1 июля 2010 г. Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза, следует рассматривать как важное событие, которое не только затронуло компетенцию и  интересы таможенных органов государств–членов Таможенного союза (далее – ТС), участников внешнеэкономической деятельности (далее –ВЭД), но и определило новый вектор развития таможенного регулирования в Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. В современных условиях процесс совершенствования таможенного регулирования не может не учитывать требования международных стандартов и консолидированную позицию международного таможенного сообщества с передовой практикой таможенного администрирования. Взаимное признание таможенными администрациями административно-правового статуса уполномоченного  экономического оператора (далее – АПС УЭО) является одной из актуальных концепций, основные положения которой сформулированы в Рамочных стандартах безопасности и упрощения мировой торговли, и определяется как форма взаимодействия, при которой действие или решение, предпринятое одной таможенной администрацией, признается и принимается другой.[1] 

Следует отметить, что выявление особенностей правового регулирования УЭО (например, в рамках проведения сравнительного анализа административных процедур в связи с подачей заявления, его рассмотрения, принятием решения о включении экономического оператора в реестр УЭО и последующего контроля за деятельностью УЭО) является важной основой для совершенствования таможенного законодательства. В случае если правовое содержание элементов АПС УЭО в одной стране диссонирует с аналогичными элементами в другой стране, то взаимное признание правового статуса УЭО для отдельно взятых государств не имеет перспективы, равно как и предоставление специальных упрощений (преимуществ) иностранным участникам ВЭД.

В связи с этим отметим, что содержание АПС УЭО включает в себя совокупность элементов, которые составляют его структуру и позволяют судить о его целостности. На рисунке 1 приведены элементы АПС УЭО. 

Рис. 1 Структура административно-правового статуса УЭО.

Проанализируем  некоторые элементы АПС УЭО в Таможенном союзе с учетом особенностей законодательства государств–членов ТС. В прежних исследовательских работах мы рассматривали специальные упрощения (элемент АПС УЭО) как исключительное право на совершение отдельных таможенных операций юридическими лицами, которые соответствуют условиям присвоения статуса УЭО, и установленных таможенным законодательством Таможенного союза.[2] Вместе с тем, исключительное право на совершение отдельных таможенных операций специальным субъектом – уполномоченным экономическим оператором может быть реализовано только тогда, когда таможенные органы, как субъект рассматриваемых правоотношений, в свою очередь совершат определенные действия (воздержаться от действий), сопряженные с предоставлением льгот, под которым следует понимать механизм дополнения основных прав экономического оператора специфическими возможностями юридического характера. Руководствуясь общей теорией права, выводами, полученными при исследовании института УЭО,[3] а также анализом зарубежной правоприменительной практики уточним понятие «специальные упрощения».

По нашему мнению, под специальными упрощениями понимают исключительное право на совершение отдельных таможенных операций юридическими лицами, которые соответствуют условиям присвоения статуса уполномоченного экономического оператора, а также предусмотренную таможенным законодательством Таможенного союза возможность требовать от таможенных органов совершить определенные действия (воздержаться от действий) в связи с предоставлением таможенных упрощений.

В свою очередь под таможенными упрощениями (преимуществами) понимают право экономического оператора на совершение таможенных операций с использованием льгот, т.е. механизма дополнения основных прав экономического оператора специфическими возможностями юридического характера. При этом специальные упрощения являются частью таможенных упрощений (преимуществ), однако их применение как исключительного права для совершения таможенных операций возможно лишь специальным субъектом таможенных правоотношений – участником ВЭД, деятельность которого одобрена таможенной администрацией как соответствующая стандартам ВТамО или эквивалентным стандартам безопасной цепи поставки товаров.  

Таким образом, исследование зарубежной и отечественной правоприменительной практики показало, что существующие таможенные упрощения (преимущества) условно разделены на две группы. В первую входят те, которые может получить любой участник ВЭД, выполняющий требования таможенного законодательства. Ко второй группе относятся  таможенные упрощения (преимущества), которые могут быть предоставлены только уполномоченному экономическому оператору; в таможенном законодательстве ТС их называют специальными упрощениями.

Рассмотрим  специальные упрощения (преимущества) как элемент АПС УЭО.  Прежде всего, в ТС уполномоченному экономическому оператору могут быть предоставлены специальные упрощения установленные ст. 41 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее –ТК ТС). Во-первых, специальные упрощения могут быть определены и введены в практику таможенного администрирования только законодательством ТС.  Во-вторых, специальные упрощения применяются только в случае, если УЭО выступает декларантом товаров, в отношении которых предполагается применение таких специальных упрощений.  В-третьих, согласно п. 3 ст. 41 ТК ТС перечень товаров, в отношении которых не могут применяться специальные упрощения, определяется решением Комиссии Таможенного союза (далее – КТС).[4]

Анализ законодательства государств–членов ТС позволил выявить особенности применения специальных упрощений, равно как и их категоризацию. Так, наряду со специальными упрощениями, установленными статей 41 ТК ТС, Кодекс Республики Казахстан от 30.06.2010 г. № 296-4  «О таможенном деле в Республике Казахстан» (далее – Кодекс РК) дополнительно вводит такие упрощения как (1) предоставление таможенным органам в электронном виде предварительной информации о товарах, предполагаемых к перемещению через таможенную границу ТС, транспортных средствах международной перевозки, перемещающих такие товары[5]; (2) при осуществлении процедуры таможенного транзита таможенные органы не требуют предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин и налогов, предусмотренных статьей 321 Кодекса, если в качестве декларанта выступает УЭО.[6]

Норма о не предоставлении обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов в отношении иностранных товаров при таможенном транзите (если в качестве декларанта выступает УЭО) установлена  пп. 1 п. 2 ст. 217 ТК ТС. Для данного случая речь идет о неприменении меры обеспечения таможенного транзита, а не предоставлении специальных упрощений в соответствии со т. 41 ТК ТС.      

По нашему мнению, законодатель России, как и Казахстана, установил национальную специфику в институте УЭО, затрагивающую специальные упрощения. Обратимся к статье 86 Федерального Закона РФ от 27.11.2010 г. № 311 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 311). Данным правовым актом установлено, что завершение таможенной процедуры таможенного транзита в отношении товаров, следующих в адрес УЭО при их ввозе в РФ в соответствии с частью 3 статьи 87 ФЗ № 311 является специальным упрощением.[7] 

Вместе с тем, это упрощение не содержится в перечне специальных упрощений, установленных статьей 41 ТК ТС. Данная норма регулирует особенности завершения процедуры таможенного транзита, но не операций по временному хранению товаров. Более того, российское законодательство к иным специальным упрощениям относит предварительное таможенное декларирование товаров, в том числе с подачей неполной и (или) периодической таможенной декларации, подачу неполной таможенной декларации и периодическое таможенное декларирование в соответствии со статьями 193 и 194 ТК ТС и со статьями 211 –215 ФЗ № 311.

В контексте исследования элементов АПС УЭО перечислим основные права юридического лица, включенного в реестр УЭО. По нашему мнению, в России их перечень наиболее емко обозначен в типовой форме соглашения, заключаемого между таможенным органом и УЭО.  Прежде всего, УЭО вправе применять специальные упрощения, предусмотренные ст. 41 ТК ТС. В дополнение участник ВЭД правомочен не использовать специальные упрощения без его исключения из реестра УЭО.  В этом случае таможенные операции с товарами, декларантом которых он является, совершаются в общеустановленном порядке. Согласно таможенному законодательству ТС уполномоченный экономический оператор вправе совершать таможенные операции с товарами, декларантом которых он является, в таможенных органах, не указанных в свидетельстве, а также  использовать помещения, открытые площадки или иные территории согласно пп.1 п. 1 ст. 41     ТК ТС.  Помимо этого УЭО  вправе совершать таможенные операции  с  товарами  как  лично,  так  и  с  привлечением  таможенных   представителей,   перевозчиков,   в  том   числе  таможенных перевозчиков, экспедиторов.

В свете изложенного нельзя не заметить такую особенность АПС УЭО в России как обязанность лица, претендующего на получение специальных упрощений с одной стороны и таможенного органа с другой, заключить оглашение, в рамках которого устанавливаются права и обязанности сторон, определяется порядок их взаимодействия при применении специальных упрощений, а также регламент информационного обмена между УЭО и таможенными органами, состав и форматы данных, порядок передачи таможенных пломб, снятых УЭО и др. 

 Основывая свои суждения на теории административного права, упомянутое соглашение можно рассматривать как административный договор, под которым понимают основанное на нормах административного права соглашение, рассматриваемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем. Д.Н. Бахрах полагает, что практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер. 

Следует согласиться с И.И. Маскаевой, считающей, что заключение административного договора необходимо для дополнительной защиты особо важных публичных интересов, гарантом которых выступает государство. В таких случаях государство обязывает определенных субъектов заключать административные договоры, и свобода их волеизъявления при этом имеет весьма относительный характер. Другими словами, государство в лице таможенных органов, заключая договор с УЭО, защищает свои интересы от возможных финансовых потерь и нарушения таможенного законодательства в связи с предоставлением участнику ВЭД специальных упрощений. Административный договор (соглашение) определяет особенности прав и обязанностей применительно к конкретному субъекту и особенностей его деятельности. Иными словами, государство посредством договора детализирует процедуры, необходимые для получения и дальнейшего обеспечения правового статуса УЭО.  Необходимо уточнить, что права и обязанности УЭО, установленные соглашением таможня – УЭО, вытекают, прежде всего, из действующего законодательства. Вместе с тем, участнику ВЭД может быть отказано в получении статуса УЭО на территории России при отсутствии факта заключения соглашения с таможенными органами.

В теории административного права обязанности являются элементом правового статуса субъекта административных правоотношений. Применительно к УЭО нельзя не заметить, что   ТК ТС не использует термин «обязанности». Вместо этого применяется термин «условия», а в зарубежной правоприменительной практике  «требования и условия». По нашему мнению, об обязанностях УЭО можно судить исходя из содержания условий и требований, установленных действующим законодательством, а также Рамочными стандартами безопасности и упрощения мировой торговли ВТамО в части УЭО.  Итак, УЭО обязан предоставить обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов на сумму, эквивалентную одному миллиону евро.

В рассматриваемую группу входят также такие обязательства УЭО, как своевременное представление информации в отношении ввозимых  автомобильным транспортом товаров не менее чем за два часа до их ввоза на таможенную территорию ТС; включение в уведомление о предстоящем прибытии транспортных средств сведений, необходимых для принятия решения о выпуске товаров; обеспечение  на участке территории (площадки, помещения) для прибытия и размещения транспортных средств, перевозящих товары, находящихся под таможенным контролем, который имеет статус зоны таможенного контроля специальных обозначений «Зона таможенного контроля»; соблюдение установленного УЭО метода разрешительного порядка доступа работников и иных лиц на участок территории (площадки, помещения), имеющий статус зоны таможенного контроля; соблюдение порядка информационного взаимодействия с таможенными органами. УЭО обязан информировать таможенные органы об изменении сведений, заявленных им для выдачи свидетельства о включении в реестр  уполномоченных экономических операторов, в течение 5 (пяти) рабочих дней со дня изменения таких сведений. 

УЭО обязан вести раздельный учет ввозимых и вывозимых товаров в целях обеспечения формирования полной и достоверной информации о товарах и надлежащего контроля за их наличием и движением в соответствии с  требованиями законодательства РФ по ведению бухгалтерского и налогового учета, ежеквартально предоставлять в таможенный орган отчетность  нарастающим итогом о товарах, в отношении которых совершены таможенные
операции с применением специальных упрощений, предусмотренных пунктом 1 статьи 41 ТК ТС.  Участник ВЭД со статусом УЭО не вправе совершать с товарами, находящимися под таможенным контролем, декларантом которых он является, таможенные операции с использованием специальных упрощений в местах, не указанных в свидетельстве и соглашении, заключенном с таможенными органами. 

При применении специального упрощения, предусматривающего проведение таможенных операций, связанных с выпуском товаров, находящихся в помещениях, на открытых площадках и иных территориях УЭО, включая завершение таможенной процедуры таможенного транзита, УЭО не позднее трех часов до момента прибытия транспортного средства в установленные места, а в случае прибытия товаров вне установленного времени работы таможенного органа – не позднее трех часов до окончания времени работы этого таможенного органа уведомляет таможенный пост, являющийся таможенным органом назначения, путем направления документов, указанных в пункте 1 статьи 197 ТК ТС, которые необходимы для выпуска товаров до подачи таможенной декларации, в форме электронных документов или таможенную декларацию с внесенными в нее дополнительными сведениями и прилагаемыми к ней документами в соответствии со статьей 193 ТК ТС.

УЭО обязан по требованию должностных лиц таможенного органа представлять информацию и документы, необходимые для осуществления таможенного контроля, обеспечивать доступ на территорию и в помещения, находящиеся во владении, пользовании и (или) распоряжении такого лица, для проведения таможенного контроля;  УЭО, пользующийся и (или) владеющий иностранными товарами, размещенными во временной зоне таможенного контроля, созданной для целей временного хранения товаров, находящихся под таможенным контролем, представляет в таможню, в регионе деятельности которой оно расположено, отчет о товарах, размещаемых во временной зоне таможенного контроля.

Рассмотрим установленные национальным законодательством государств–членов ТС основания приостановления действия свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов, что в свою очередь влечет приостановление статуса УЭО и невозможность применения специальных упрощений как исключительного права на применение специальных упрощений.  Традиционно к ним относят подачу заявления юридического лица о приостановлении его деятельности,  нарушение условий присвоения статуса УЭО, возбуждения дела об административном правонарушении в области таможенного дела,[8] а также возбуждении уголовного дела в отношении субъектов управления юридического лица.  Вместе с тем, в законодательство государств–членов ТС и по этому вопросу имеются свои особенности.

Так, в России статус УЭО будет приостановлен в случае возбуждения в отношении юридического лица процедуры банкротства,[9] непредставления отчетности по установленным формам.[10] Следует отметить, что российский закон строго не устанавливает, какое количество условий о присвоении статуса УЭО должно быть нарушено для приостановления рассматриваемого статуса. Очевидно, что формулировка «в случае выявления несоблюдения уполномоченным экономическим оператором одного или нескольких условий»[11] активирует субъективный фактор при принятии соответствующего решения по УЭО в таможенном органе.

В свою очередь казахстанская  специфика определяется возможностью приостановления свидетельства о включении в реестр УЭО в случае не информирования уполномоченного органа в сфере таможенного дела об изменении и (или) дополнении сведений, заявленных УЭО при получении статуса УЭО, не исполнении  обязанности  представить в этот же орган документы о продлении срока действия генерального обеспечения либо новое генеральное обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов,[12] а также при  наличии задолженности по таможенным платежам, налогам и пени – по истечении срока, установленного пунктом 2 статьи 160 Кодекса «О таможенном деле в Республике Казахстан», до момента оплаты задолженности.

Кроме того, законодательством государств–членов ТС установлены основания для отзыва свидетельства о включении в реестр УЭО. В России, Белоруссии и Казахстане такими основаниями является  факт  подачи юридическим лицом заявления об исключении его из реестра УЭО; реорганизация, ликвидации юридического лица в соответствии с национальным законодательством; неоднократное (два и более раза) привлечение УЭО к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела; привлечение к уголовной ответственности субъектов управления юридического лица[13] по составам, отнесенным к компетенции таможенных органов.[14] 

По нашему мнению, законодательство Белоруссии (об отзыве свидетельства о включении в реестр УЭО) устанавливают более жесткие правила для участника ВЭД, чем в России и Казахстане.  Так, УЭО в Белоруссии может  лишиться права на применение специальных упрощений при неисполнении обязанности по уплате таможенных платежей в добровольном порядке, неуплате в добровольном порядке процентов и (или) пеней, начисленных за неисполнение обязанности по уплате таможенных платежей, а также неоднократном[15] неисполнение таких требований должностных лиц таможенного органа, как представление информации и документов, необходимых для осуществления таможенного контроля, обеспечение доступ на территорию и в помещения, находящиеся во владении, пользовании и (или) распоряжении УЭО, для проведения таможенного контроля. Другими словами, если в России и Казахстане юридическое лицо может лишиться статуса УЭО при привлечении  (неоднократного – в РФ, однократного – в РК) к административной ответственности за нарушение сроков уплаты таможенных платежей, то в Белоруссии (согласно дословному толкованию правовой нормы) для этого достаточно не исполнить обязательства по уплате таможенных платежей в добровольном порядке.

При исследовании правовых актов и правоприменительной практики России, Белоруссии и Казахстана нами были установлены также и другие особенности правового регулирования АПС УЭО. Причем выявленные отличия касаются требований и условий включения в реестр УЭО, вида деятельности юридического лица, количества сведений и документов, представляемых в таможенный  орган для включения в реестр УЭО, гарантий  статуса УЭО и возможности применения специальных упрощений, компетенции таможенных органов в рамках правоотношений, участником которых является УЭО. Таким  образом, с одной стороны, согласно ТК ТС институт УЭО как правовой инструмент содействия внешней торговли и упрощения таможенных процедур функционирует на таможенной территории ТС, а с другой  стороны, имеет национальные особенности и действует строго в рамках территорий каждого из государств–членов Таможенного союза.

В этом контексте уполномоченные экономические операторы в России Белоруссии и Казахстане имеют в некоторой степени отличный административно-правовой статус, элементы которого  обладают своей спецификой и отличиями. На наш взгляд не требуется 100% тождественности всех элементов правового статуса УЭО. Безусловно, не принципиальные отличия допустимы. Важно другое: необходимо, чтобы участники ВЭД, претендующие на получение этого статуса, соответствовали условиям и требованиям, в основе которых лежат разработки и рекомендации ВТамО, а также передовая правоприменительная практика таможенного администрирования применительно к УЭО. 

Безусловно, институт УЭО имеет перспективы дальнейшего развития на таможенной территории ТС, тем более, что его основная цель сопряжена с упрощением таможенных операций и содействием торговле, созданием эффективной системы таможенного администрирования и таможенного контроля в процессе осуществления хозяйствующими субъектами операций в области внешней торговли товарами. Вместе с тем, концепция Всемирной таможенной организации о взаимном признании статуса УЭО таможенными администрациями, может быть рассмотрена применительно к  Таможенному союзу России, Белоруссии и Казахстана лишь при унификации национальных правил, регулирующих АПС УЭО.

Таким образом, унификации законодательства государств–членов ТС в части совершенствования института УЭО на территории ТС является актуальным направлением работы уполномоченных органов сторон, а также Евразийской Экономической Комиссии. По нашему мнению, наличие прогресса в этой сфере позволит таможенным службам государств–членов ТС не только более эффективно взаимодействовать  с международным  таможенным сообществом, но и гарантировать получение определенных преимуществ для участников ВЭД Белоруссии, Казахстана и России. 

В этой связи представляется целесообразным на научном и практическом уровне обсуждение концепции совершенствования института УЭО на основе:

– совершенствования условий  (требований) предоставления статуса УЭО, в т.ч. посредством формирования единых условий (требований);

– разработка единой программы УЭО на основе единых для ТС подходов (программа минимум – в каждом государстве-члене ТС; в перспективе – единой программы УЭО на территории ТС);

  – разработка единых подходов авторизации  (предоставления статуса УЭО) таможенными службами государств-членов ТС;

 -взаимного признания правового статуса УЭО таможенными органами Белоруссии, Казахстана и России. Предоставление УЭО специальных упрощений на всей территории ТС.

В заключение отметим, что, несмотря на некоторые различия административно-правового статуса участников ВЭД в национальных программах УЭО государств-членов Таможенного союза, а также наличие пробелов в понятийном аппарате, для ученых и практических работников очевидна необходимость дальнейшего совершенствования института УЭО. Концепция о взаимном признании административно-правового статуса УЭО таможенными органами государств-членов ТС, и как следствие предоставление специальных упрощений для участника ВЭД на всей территории ТС имеет перспективу.

В этом контексте важна разработка унифицированных подходов при авторизации участников ВЭД Белоруссии, Казахстана и России. Однако также важно четко сформулировать набор элементов АПС УЭО, который критичный для взаимного признания правового статуса, их несоответствие таит в себе угрозы и порождает недоверие внутри Таможенного союза. И только после выявления необходимых элементов можно переходить к вопросу взаимного признания  АПС УЭО, ориентиром чего должны служить разработки и рекомендации Всемирной таможенной организации.  

Замечания и предложения по опубликованному материалу просьба направлять автору на электронную почту: info-ndv@yandex.ru (Д.В. Некрасов)

Использованные источники

---